VII SA/Wa 1766/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska(spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 212 (dwieście dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) – uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]) ustalającą, iż Skarb Państwa Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty 5287 zł z tytułu kosztów przechowywania od 28 października 2009 r. do 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym "[...]" J. B. pojazdu marki RENAULT nr rej. [...]. Organ wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. dyżurny Komisariatu Policji [...] wydał dyspozycję usunięcia ww. pojazdu ze skrzyżowania ulic [...] i [...] w [...] z powodu braku polisy OC. Pojazd odholowano na ww. parking depozytowy przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 27 października 2009 r. właściciel parkingu poinformował, iż upłynęło 6 m-cy od dnia holowania pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] orzekł przepadek na rzecz Miasta [...] opisanego pojazdu. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 31 maja 2012 r. Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kosztów przechowywania ww. pojazdu. Pismem z 24 czerwca 2013 r. J. B. wniósł o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu od 27 października 2009 r. do 3 września 2010 r., tj. 312 dni, wg stawek, wynikających z umów przechowywania. Prezydent [...] wydał ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., w której wskazał, że zgodnie z art. 130 a ust. 10 h ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania powyższej dyspozycji. Decyzje o zapłacie kosztów wydaje starosta. Organ I instancji podkreślił, że od tej zasady ustawodawca przewidział odstępstwo. W art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw, wskazano, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania tych pojazdów, których 6 - miesięczny termin liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. - do dnia wejścia w życie tej ustawy. Usuwanie pojazdów w trybie art. 130 a cyt. ustawy należy do zadań własnych powiatu, jednak zanim zostało przekazane samorządom, należało do zadań państwa z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dalej podniósł, że skoro ponoszenie ww. kosztów jest zadaniem państwa o charakterze terenowym, to nie należy do właściwości administracji skarbowej (żaden przepis na to nie wskazuje). Właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie zatem wojewoda, jako organ administracji rządowej w województwie, do którego należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda [...] podzielił powyższe stanowisko dodając, że przytoczony przepis przesądza o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów, ale nie wskazuje organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, jednostki organizacyjne. Każda czynność takiej jednostki jest de iure czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. W postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. W postępowaniu administracyjnym brak jest ogólnej reguły, ustalenie zatem właściwego organu musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych, które można przez analogię zastosować w tej sprawie wskazuje się, iż związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania bądź zaniechania, ale i z kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 września 2006 r., III CSK 59/06, LEX nr 445187). Następnie organ przytoczył art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz.206), podnosząc, że przepisy te ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda (patrz postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Wojewoda ma zatem generalną kompetencję do ochrony interesów Skarbu Państwa i jest generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań Skarbu Państwa. Dalej Wojewoda powołał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ) znajdujący zastosowanie na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) i stwierdził, że przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku w przepisach Prawa o ruchu drogowym, ale nie rozstrzyga, jaki podmiot jest zobowiązany do zapłaty tych kosztów. Niemniej organ stwierdził, że stroną umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartej z Miastem [...] była [...] Sp. z o. o. a nie skarżący, który był jedynie podwykonawcą spółki na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2008 r. Zatem organ I instancji przeprowadził postępowanie wobec niewłaściwej strony. Stroną powinna być więc [...] Sp. z o. o. jako główny wykonawca. Z ww. umowy wynika, iż to spółka będzie wystawiać faktury VAT oraz rozliczać się z miastem. Skargę na powyższą decyzję złożył J. B. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130a Prawa o ruchu drogowym oraz art. 13 ustawy z dnia 2 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że jednostka prowadząca parking - w tym wypadku [...] J. B. - nie powinna być stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego rozpatrując odwołanie Skarbu Państwa - Wojewody [...] organ przeprowadził prawidłową analizę sprawy dotyczącej właściwości ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu, potwierdzającą stanowisko Prezydenta [...], że "jeżeli 6-cio miesięczny termin od usunięcia pojazdu upłynął między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego terminu i do dnia 4 września ponosi Skarb Państwa, w imieniu którego działa Wojewoda [...]. Okres ten był okresem spornym co do właściwości ponoszenia kosztów i umowa zawarta między [...] Sp. z o. o. a m. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nie określała kto ponosi koszty przechowywania pojazdów w tym okresie. Dopiero ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektóre inne ustawy wyraźnie wskazały, że jednostka prowadząca parking ([...]nie prowadziła parkingu, na którym był przechowywany ww. pojazd) powiadamia o jego nieodebraniu właściwego starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, a co za tym idzie, w przypadku o którym mowa (tj. w przypadku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu, którego okres sześciomiesięczny minął między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., a więc w okresie, za który sposób ponoszenia kosztów nie był określony umową pomiędzy Miastem [...] a firmą [...] Sp. z o.o.) to jednostka prowadząca parking powinna otrzymać od Skarbu Państwa Wojewody [...] wynagrodzenie. Firma skarżącego a nie [...] informowała o upływie sześciomiesięcznego terminu oraz występowała o przyznanie wynagrodzenia. Pogląd ten podziela również firma [...] Sp. z o.o., która nie podejmowała żadnych kroków zmierzających do uzyskania wynagrodzenia za okres od 28 października 2009 r. do 4 września 2010 r. za przechowywanie pojazdu. Skarżący podkreślił, iż Prezydent [...], który wszczął postępowanie zawiadamiając o tym skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2013 r. i uznając, że skarżący jest stroną postępowania i to jej jako jednostce prowadzącej parking strzeżony należy się wynagrodzenie za dozór pojazdu. Dodał następnie, że Wojewoda nie kwestionował co prawda zasadności ponoszenia przez niego kosztów przechowywania pojazdu, ale nie kwestionował faktu, że takie wynagrodzenie należy się firmie skarżącego. Dalej skarżący wskazał, że SKO w dwóch identycznych sprawach utrzymało w mocy zaskarżoną przez Wojewodę decyzję Prezydenta [...] ([...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz [...]z dnia [...] maja 2014 r.) uznając, że za koszty za przechowywanie na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego należą się skarżącemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że w niniejszej sprawie jednostką organizacyjną(statio fisci), występującą w imieniu Skarbu Państwa, zobowiązaną do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest Wojewoda [...]. Podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1018 ze zm.). Wymienione przepisy wprowadzono po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności m. in. art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym - w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3. oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie powyższego wyroku przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r. Uchwalona została ww. ustawa nowelizująca z dnia 22 lipca 2010 r., na mocy której zmieniono m. in. art. 130a Prawa o ruchu drogowym, która weszła w życie w dniu 4 września 2010 r. (z wyjątkami). W ustawie nowelizującej zawarto regulacje przejściowe. Przed ww. nowelizacją, Prawo o ruchu drogowym nie zawierało trybu postępowania w sprawach kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi na mocy art. 130a tej ustawy, którego właścicielem na skutek przepadku stał się Skarb Państwa. Dlatego w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (LEX nr 621105), NSA wskazał, że zgodnie jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Przed nowelizacją Prawa o ruchu drogowym organem właściwym do orzekania w takich sprawach był zatem właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Zgodnie z nowym art. 130a ust. 10h tej ustawy, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przytoczonym przepisie, w ocenie Sądu, uregulowano tryb postępowania w przedmiocie kosztów związanych m.in. z dozorem/przechowywaniem pojazdu. Wskazano podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz organ rozstrzygający w tym przedmiocie. W art. 13 ustawy nowelizującej inaczej uregulowano jedynie podmiot zobowiązany do ponoszenia niektórych z tych kosztów związanych z dozorowaniem pojazdu, które powstały "po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawodawca przewidział, że koszty powstałe we wskazanym czasie obciążają Skarb Państwa. Jednak – zdaniem Sądu - wobec obecnego brzmienia art. 130a, w tym ust. 10h cyt. ustawy nie ma konieczności odwoływania się do art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosowania art. 102 § 2 tej ustawy. Obecnie, w oparciu o art. 130a ust. 10h Prawo o ruchu drogowym, o kosztach dozoru rozstrzyga starosta, w drodze decyzji, a nie właściwy naczelnik urzędu skarbowego. W konsekwencji zasadnie przyjęto, powołując się na treść art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206), przy braku innych regulacji w tym zakresie, że obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowych kosztów jest wojewoda. Powyższe przepisy ustanawiają bowiem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Niemniej, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1 kpa, a w szczególności art. 107 § 3 kpa a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa, bowiem argumentacja organu - dotycząca przeprowadzenia postępowania wobec niewłaściwej strony z uwagi na to, że skarżący był wyłącznie podwykonawcą umowy zawartej przez [...] Sp. z o.o. z m. [...] - z uwagi na jej lakoniczność, w tym brak wskazania przepisów prawa, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia uniemożliwia przeprowadzenie badania legalności zaskarżonego aktu. Sąd nie zastępuje organu, ale – co już wskazano na wstępie – dokonuje jedynie oceny zaskarżonego aktu w zakresie zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że dla zastosowania art. 138 § 2 kpa niezbędne jest wykazanie, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznani organowi I instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a zatem nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Kwalifikowana wadliwość prowadzonego przez organ I instancji postępowania musi być zatem jednoznacznie wykazana przez organ odwoławczy przy zachowaniu wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym wymienionych art. 7, 77 § 1, 80 kpa, a stanowisko uzasadnione zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części stanowiącej podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji ograniczało się jedynie do trzech zdań, bez wskazania jakiejkolwiek argumentacji prawnej. Sąd nie przesądza zatem o trafności bądź bezzasadności zastosowania art. 138 § 2 kpa przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec braku należytego, wskazującego pełne motywy przyjętego rozstrzygnięcia uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby przedwczesne. Niemniej, gdyby SKO, w oparciu o stosowną argumentację, w tym prawną, podtrzymało przedstawione stanowisko, winno mieć również na uwadze, że umowa z dnia [...] grudnia 2008r. między Miastem .[...] a [...] Sp. z o.o. była umową zawartą na czas określony i obowiązywała od dnia 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009r., natomiast naliczone koszty przechowywania pojazdu marki RENAULT nr rej. [...] obejmowały również okres od 1 stycznia 2010r. do 3 września 2010r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pinkcie I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.