I OSK 2273/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1980/14 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. M.J. pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o podanie na piśmie pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa jakie co miesiąc wydatkowane są na rzecznika prasowego M.B., wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia. W piśmie tym Pan M.J. nie wskazał podstawy prawnej swego wystąpienia. W reakcji na powyższe pismo, Dyrektor Generalny Ministerstwa pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wystąpił do M.J. o podanie podstawy prawnej żądania wnioskowanych danych. Z uwagi na to, że zapytanie dotyczyło wynagrodzenia jednego z pracowników Ministerstwa, wskazanego we wniosku z nazwiska, pismo z dnia 26 czerwca 2013 r. zostało skierowane do wnioskodawcy w ramach postępowania wyjaśniającego, celem upewnienia się, w jakim trybie przedmiotowy wniosek ma być procedowany, w szczególności w celu rozważenia, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, na której przepisy wnioskodawca w swoim wystąpieniu się nie powołał. Na powyższe pismo M.J. nie odpowiedział, złożył natomiast skargę na bezczynność Ministra w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. uzupełnionym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r., zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.J. z dnia 10 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wpłynął do Ministerstwa w dniu 8 sierpnia 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.J. z dnia 10 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia wskazanej we wniosku informacji w zakresie podania pełnej wysokości środków publicznych z budżetu Państwa, jakie co miesiąc są wydatkowane na rzecznika prasowego M.B., wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia brutto. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 września 2014 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2014 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, że żądana informacja podlega ochronie z uwagi na prywatność. Organ wskazał, iż jedyną z przesłanek wyłączających ograniczenie dostępu do informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, jest rezygnacja tej osoby z przysługującego jej prawa. M.B. zapytany o zgodę na udostępnienie dotyczących go informacji, w zakresie określonym we wniosku z dnia 10 czerwca 20113 r., podtrzymał swoje stanowisko o nieudostępnianiu informacji o wysokości swoich zarobków. Organ nie podzielił argumentacji wnioskodawcy, iż rzecznik prasowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne i wskazał, że przyjęcie za słuszne stanowiska wnioskodawcy, że informacje na temat wszystkich pracowników urzędu z wyjątkiem pełniących funkcje usługowe, stanowią informacje publiczne, w stosunku do których nie znajduje ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia przez urząd informacji na temat tych wynagrodzeń w BIP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.J. powyższej decyzji administracyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2014 r. zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne, gdy tymczasem z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej wprost wynika, iż rzecznik prasowy nie pełni czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy; 2) § 6 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy; 3) art. 7 kpa i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na jakich zasadach jest zatrudniany rzecznik prasowy, tj. w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to rodzaj stosunku pracy, który zostaje nawiązany z rzecznikiem prasowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rodzaj stosunku pracy, a także sposób nawiązania stosunku pracy stanowi podstawę do przyjęcia czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne, czy też tylko usługowe. Ponadto z treści decyzji z dnia 19 sierpnia 2014 r. wynika, że M.B. otrzymywał wynagrodzenie na podstawie przepisów wykonawczych stosujących się do tzw. korpusu służby cywilnej, co pozwala przyjąć, że był zatrudniony w oparciu o przepisy ustawy o korpusie służby cywilnej, która regulowała jego status. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej w takim znaczeniu jest funkcjonariuszem publicznym. Również art. 104 ustawy o służbie cywilnej wskazuje, że w zakresie ochrony członkowie korpusu służby cywilnej są traktowani jak funkcjonariusze publiczni. Uzasadnione jest zatem traktowanie członków korpusu służby cywilnej jako osób pełniących funkcje publiczne, do których ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.; 4) art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego i art. 115 § 19 kodeksu karnego poprzez ich błędne pominięcie, w sytuacji gdy rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej; a obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej i z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05; 5) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznik prasowy, jest osobą pełniącą funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1980/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia M.B. pełniącego funkcję rzecznika prasowego resortu kultury i dziedzictwa narodowego stanowi, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 703/13, informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy). Sąd ten nie podzielił argumentacji organu, iż funkcja rzecznika prasowego Ministra ma charakter usługowy, gdyż jego rola sprowadza się do reprezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych. Ponadto funkcja rzecznika prasowego nie jest bezpośrednio związana z wydawaniem decyzji administracyjnych, czy też gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. W ocenie WSA w Warszawie stanowisku temu przeczą w szczególności zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz.U. Nr 4, poz. 36). W myśl bowiem § 1 ust. 3 powołanego aktu, do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stosownie do brzmienia § 5 ust. 2 zd. 1 i 3 ww. rozporządzenia, rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje oraz może łączyć swoje funkcje z wykonywaniem innych zadań służbowych. Powyższe oznacza, zdaniem WSA w Warszawie, że rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Z tego względu, w ocenie wskazanego Sądu, rzecznik prasowy posiada pewien zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociażby z uprawnieniem do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05. W tych okolicznościach nieuprawnione było, zdaniem WSA w Warszawie, powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczający dostęp do informacji publicznej m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Sąd pierwszej instancji nakazał, aby rozpoznając wniosek ponownie organ uwzględnił wyżej dokonaną ocenę prawną, a następnie podjął środki prawne przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Postawił w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy ograniczający dostęp do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, biorąc pod uwagę to, że wniosek w sprawie dotyczył podania środków wydatkowanych na wskazanego z nazwiska pracownika (rzecznika prasowego) wraz ze wszystkimi dodatkami jego miesięcznego wynagrodzenia. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Ministra, w tym zawartego w odpowiedzi na skargę, podnoszącego ograniczenia w udostępnieniu wnioskowanych informacji, wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych oraz z przepisów o ochronie dóbr osobistych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 czerwca 2017 r. pełnomocnik organu wskazał, że osoba, której wniosek o informację publiczną dotyczył, nie jest już pracownikiem Ministerstwa, lecz była nim w dniu wniesienia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjne, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Żadna z przesłanek takiej nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie wobec czego granice jej rozpoznania zakreślały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w omawianej sprawie jest czy rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest osobą wykonującą funkcje publiczne i czy w związku z tym wyłączona jest, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ochrona jego prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do prywatności podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest jednym z warunków wykonywania funkcji poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać rzecznika prasowego organu za osobę wykonującą funkcję publiczną informacja o jego wynagrodzeniu, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie dotyczącej ochrony prywatności osoby fizycznej. Osobą pełniąca funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnia także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz.U. z dnia 18 stycznia 2002 r.) w § 1 ust. 3 stanowi, że do zadań rzeczników prasowych należy m.in. współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik prasowy ma więc znaczny wpływ na podejmowane przez organ administracji działania dotyczące realizowania prawa obywateli do uzyskania informacji publicznej. Jest więc osobą wykonującą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy w tej sytuacji powtórzyć, że informacja o wysokości świadczeń wypłacanych z funduszy publicznych rzecznikowi prasowemu organu administracji jest informacją o warunkach wykonywania funkcji publicznej, jest zatem informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, której nie dotyczy ograniczenie związane z ochroną prywatności. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.