II SA/Wa 1811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - M.G. w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył do Komendanta [...]Oddziału Straży Granicznej oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Organ, na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 1 i 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M.G. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, a prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter pomocy zastępczej. Przesłanka posiadania lokalu mieszkalnego jest spełniona w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zdaniem organu, określenie daty z jaką należy ustalić spełnienie przesłanek do uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo prawa do równoważnika za jego brak powinno być, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, dokonane na dzień mianowania do służby stałej. Należy podkreślić, że zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie, nie wpływa na reaktywowanie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i konsekwentnie formy zastępczej. Skoro funkcjonariusz został mianowany do służby stałej z dniem [...] października 2009 r., to w tej dacie mógłby nabyć prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś w razie nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej przysługiwałby mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego nie powstaje w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 99 powołanej ustawy. W takim przypadku nie może być zrealizowana zastępcza forma jego udzielenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, że taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem funkcjonariusz wraz z żoną w dniu [...] lipca 2005 r. nabyli spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 52,50 m² w tym 32 m² powierzchni mieszkalnej, położonego w Z. przy ul. [...], a więc znajdującego się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Posiadany lokal spełniał, w dacie mianowania funkcjonariusza do służby stałej, normy zaludnienia i w konsekwencji wygasło jego prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym do pomocy zastępczej, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) w zw. z § 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony w sprawie stan faktyczny oraz prawny i stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 i § 2 przedmiotowego rozporządzenia poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Skarżący, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 18 listopada 2009 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 7/09, w której wyjaśniał, iż dla wykładni i zastosowania przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowej sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w powyższej uchwale, iż prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo, między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Powyższe rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 99 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3. Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych określonych w przytoczonym powyżej przepisie wyklucza zatem prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz. 78), dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Z art. 92 ust. 1 i art. 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu, w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo, gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, funkcjonariusz ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie mu przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, przysługującą funkcjonariuszowi (przykładowo wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1677/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) Wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego, a przyznania równoważnika pieniężnego domaga się w związku z tym, że, lokal, który posiada on i jego żona, po narodzinach syna przestał odpowiadać przysługującym mu normom. Niewątpliwie po narodzinach dziecka skarżący uzyskał prawo do kolejnej normy zaludnienia. Stwierdzić jednak należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie, nie ma wpływu na prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. (I OPS 3/08) dotyczącej wprawdzie innej służby, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji prawnej mający zastosowanie w sprawie, stwierdzono, że policjantowi, któremu przyznano lokal na podstawie decyzji administracyjnej, nie przysługuje świadczenie zastępcze (równoważnik pieniężny) mimo, że lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia. Na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 144/11, dotyczącym Straży Granicznej, iż ustalenie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo pomocy finansowej, powinno być dokonane nie na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa, czy też na dzień sprzedaży dotychczas posiadanego lokalu, lecz na dzień mianowania do służby stałej (LEX nr 990176). W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest nieco odmienny niż w powołanej uchwale, gdyż skarżący na dzień mianowania do służby stałej posiadał wraz z żoną lokal nabyty ze środków własnych znajdujący się w miejscowości, w której pełni służbę i spełniał on przysługujące normy zaludnienia. Po narodzinach syna lokal ten przestał odpowiadać normom przysługującym funkcjonariuszowi, ale okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie zmienia faktu, że funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 144/11, uchwały NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 oraz obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 92 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej fakt, że przedmiotowy lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia nie oznacza automatycznie, iż skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem w powołanych przepisach brak jest odesłania do norm zaludnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o przydział lokalu mieszkalnego, który odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, ale organ decyzją z dnia[...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania lokalu mieszkalnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. oddalił. Zdaniem Sądu, skarżący będzie mógł nabyć równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dopiero wtedy, gdy nie będzie on posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Reasumując, uznać należy, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym żądanie przyznania uprawnienia zastępczego, jakim jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznać należy za przedwczesne, a zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem w dacie jej wydania. W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa, na które wskazuje skarżący w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.