I OSK 1456/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 591/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], a także decyzji Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z [...] listopada 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie na rzecz R. K. kwotę 291 (dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2016 r., II SA/Wa 591/15 oddalił skargę R. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę decyzji o skreśleniu R. K. z listy studentów III roku prawa Wydziału Prawa i Administracji stanowił art. 190 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej p.s.w.), w myśl którego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce. Uzupełnieniem tej regulacji jest w przypadku Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego § 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz § 31 ust. 4 Regulaminu Studiów w UKSW, stanowiący załącznik do uchwały Senatu UKSW nr 30/2014 Senatu UKSW z 20 marca 2014 r. Zgodnie z § 33 ust. 2 Regulaminu brak postępów w nauce może być stwierdzony wówczas, gdy student więcej niż raz nie zaliczył danego przedmiotu lub roku studiów albo z nieusprawiedliwionych powodów nie przystąpił do żadnego egzaminu w sesji egzaminacyjnej w obu terminach. Jednocześnie w § 31 ust. 4 wyjaśniono, że przedmiot nie może być objęty wpisem warunkowym więcej niż raz. Nie można skierować na powtarzanie roku studenta, który nie zaliczył przedmiotu objętego wpisem warunkowym. Treść tych przepisów Regulaminu określa kryteria wynikające z art. 190 ust. 2 pkt 1 p.s.w. i mieści się w ustawowej przesłance braku postępów w nauce. W sprawie nie jest kwestionowane, iż skarżący nie zaliczył przedmiotu objętego wpisem warunkowym II roku studiów – prawo karne oraz, że nie przystąpił do żadnego z egzaminów III roku studiów. Wobec tego Dziekan Wydziału Prawa i Administracji UKSW miał podstawy w powołanych wyżej przepisach p.s.w. i Regulaminie studiów w UKSW do skreślenia skarżącego z listy studentów z uwagi na brak postępów w nauce. Zgoda na warunkowy wpis na III rok studiów w roku akad. 2013/2014 udzielona skarżącemu decyzją Prodziekana WPiA z [...] lutego 2014 r. zawierała jednocześnie obowiązek zaliczenia przedmiotu – prawo karne do 30 września 2014 r. Przed upływem tego terminu, 26 września 2014 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie urlopu długoterminowego na rok 2013/2014, który został rozpatrzony negatywnie 8 października 2014 r. przez Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji. Podnoszona przez skarżącego kwestia urlopu pozostaje poza przedmiotem sprawy, jakim jest ocena postępów w nauce. Skarżący podnosi, że Prodziekan WPiA wydając decyzję o skreśleniu z listy studentów, działał bez upoważnienia do jej wydania. Organ przedstawił upoważnienie Rektora UKSW z 1 września 2012 r. udzielone prof. dr hab. B. S. Prodziekanowi Wydziału Prawa i Administracji UKSW do podpisywania indywidualnych decyzji administracyjnych dotyczących toku studiów studentów Wydziału. Niemniej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla sprawy, a to z tego względu, że jedynie do wyłącznej kompetencji dziekana jako kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej należy podjęcie decyzji o skreśleniu studenta z listy studentów w pierwszej instancji. Podpisując decyzję Prodziekan WPiA UKSW prof. B. S. nie powoływał się na upoważnienie Rektora. Prawo Prodziekana do podpisania decyzji w sprawie skreślenia studenta z listy studentów wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od Rektora UKSW. Jak wynika z Regulaminu Studiów w Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego oraz statutu UKSW stanowiącego załącznik do uchwały nr 105/2011 Senatu UKSW z 27 października 2011 r. obowiązującego do 30 września 2015 r., uprawnienia Prodziekana do podpisywania decyzji w sprawach takich jak zaskarżona, nie zostały wyłączone. Dlatego Sąd uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za niezasadne. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów kpa wskazano, że decyzja organów uczelni w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2011 r., I OSK 707/11, odpowiednie zastosowanie przepisów kpa wynikające z art. 207 ust. 1 p.s.w., polega na zachowaniu minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania uprawnień strony. W tej sprawie te ustawowe uprawnienia strony zostały zachowane. Skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, które są dostępne w sekretariacie Wydziału. Wprawdzie nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania z urzędu, jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, skarżący miał świadomość, że niezaliczenie roku studiów powoduje rozpoczęcie procedury w przedmiocie podjęcia decyzji określonej w § 31 ust. 1 Regulaminu studiów. Organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny granicach określonych art. 80 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 i w jej uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ppsa), art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 ppsa, które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 190 ust. 2 pkt 1 p.s.w. oraz art. 156 § 1 pkt l i 2 kpa w zw. z art. 207 ust. p.s.w.; 2. art. 133 § 1 ppsa poprzez nieustalenie faktu, że R. K. otrzymał zgodę na urlop długoterminowy, chociaż z akt sprawy wynika, że taką zgodę otrzymał, na co wskazuje decyzja Dziekana WPiA (k. 9v akt administracyjnych); 3. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. przyjęcie, że wydawanie decyzji przez Prodziekana WPiA wynika z istoty zastępstwa Dziekana WPiA oraz pominięciu wydanego upoważnienia przez Rektora UKSW dla Prodziekana WPiA (organu I instancji) do wydawania decyzji administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że organ administracji, dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 8, 10, 15, 61 § 4, 77 § 1, 80, 107 § l i 3 oraz 268a kpa i tym samym naruszenia art. 151 ppsa; 4. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze oraz poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku; 5. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art.156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 207 ust. p.s.w., polegające na tym, że sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została wydana w wyniku rażącego naruszenia prawa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ Prodziekan WPiA wydając decyzję o określeniu skarżącego z listy studentów nie posiadał ważnego upoważnienia; 6. art. 1 § 1 oraz § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § l i 3, art. 268a kpa w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. polegające na tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że ustalony przez organ stan faktyczny nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że u studenta stwierdzono braki postępów w nauce ze względu na zastosowanie przepisów Regulaminu Studiów UKSW sprzecznych z p.s.w. i świadomość studenta, że przebywa na urlopie długoterminowym oraz przez wydanie decyzji poprzez Prodziekana WPiA niemającego upoważnienia od Dziekana WPiA; 7. art. 1 § 1 oraz § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. 190 ust. 2 pkt 1 ustawy i 190 ust. 3 p.s.w., polegające na tym, że sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja została wydana w wyniku naruszenia prawa materialnego; 8. art. 134 § 1 ppsa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia: a) art. 6 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa przez brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co uniemożliwiło stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu; b) art. 7, 77 § 1, 80 kpa przez brak dokładnej analizy stanu faktycznego przez organ, tj. brak odniesienia się do faktu, że student myślał, że jest na urlopie długoterminowym, co powodowało, że mógł zdać przedmiot objęty wpisem warunkowym po jego zakończeniu; c) art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak powołania się Prodziekana WPiA na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych; d) art. 15 kpa przez brak dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; e) art. 268a kpa poprzez wydanie decyzji przez osoby nieposiadające pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu oraz braku odniesienia się do faktu, że decyzja nie została wydana przez Prodziekana ds. studenckich; f) przepisów dotyczących należność z tytułu opłat za studia, g) art. 190 ust. 2 pkt 1 p.s.w. w zw. z przepisami Regulaminu Studiów UKSW, w zakresie w jakim są one sprzeczne z przepisami ustawy; a ponadto naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak zastosowania, w sytuacji, gdy brak upoważnienia dla Prodziekana WPiA od Dziekana WPiA do wydawania decyzji, powoduje nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, mimo że takie upoważnienie jest wymagane na podstawie art. 268a kpa w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w.; 2. art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez brak jego zastosowania, tzn. decyzja podpisana przez osobę, która nie miała wymaganego prawem upoważnienia, stanowi wadę nieważności określoną w tym przepisie, bo decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 3. art. 190 ust. 2 pkt 1 p.s.w., przez jego nieprawidłowe zastosowanie: a) polegające na przyjęciu, że Prodziekan WPiA miał podstawy do skreślenia skarżącego z listy studentów przez uznanie, że stwierdzono u niego braki postępów w nauce, w sytuacji gdy nie było podstaw do ich stwierdzenia; b) polegające na przyjęciu, że u skarżącego stwierdzono braki postępów w nauce w sytuacji, gdy skarżący był na urlopie długoterminowym, co powodowało, że miał możliwość podejścia do egzaminu po jego zakończeniu; c) jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Prodziekan WPiA jest kierownikiem podstawowej jednostki organizacyjnej, co zdaniem Sądu wynika z istoty postępowania, w sytuacji, gdy Prodziekan WPiA mógł skreślić skarżącego jedynie na podstawie upoważnienia od Dziekana WPiA; 4. art. 190 ust. 3 p.s.w. przez brak zastosowania w sytuacji, gdy Rektor UKSW wydał upoważnienie zarówno dla Prodziekana WPiA (organu I instancji), jak i Prorektora UKSW (organ II instancji), podczas gdy z treści przepisu wynika, że decyzja w sprawie skreślenia z listy studentów jest rozpatrywana przez dwa różne organy (I instancja – kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, II instancja – Rektor), a nie przez ten sam organ; 5. art. 207 ust. 1 p.s.w.: a) w zw. z art. 268a kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Prodziekan WPiA może wydać decyzję w sprawie skreślenia z listy studentów nie mając upoważnienia od Dziekana WPiA, podczas gdy posiadanie takiego upoważnienia wynika z art. 268a kpa, b) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy uczelni zachowały minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony; 6. § 31 ust. 4 Regulaminu Studiów UKSW przez: a) niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisu sprzecznego z art. 190 ust. 2 p.s.w., ponieważ przepis Regulaminu Studiów UKSW uniemożliwia skierowanie studenta w przypadku niezaliczenia przez niego przedmiotu objętego wpisem warunkowym, na powtarzanie roku, a tym samym uniemożliwia Dziekanowi podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze fakultatywnym, w sytuacji, gdy ustawa wprowadza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze fakultatywnym (uznaniowym); b) § 31 ust. 4 Regulaminu Studiów UKSW przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie zaliczył, więcej niż raz przedmiotu objętego wpisem warunkowym (prawo karne), w sytuacji, gdy skarżący otrzymał zgodę na urlop długoterminowy, co umożliwiało mu jego zdanie, po zakończeniu urlopu długoterminowego; 7. § 6 ust. 1 Regulaminu Studiów UKSW przez brak zastosowania polegający na błędnym uznaniu, że Prodziekan WPiA B. S. może wydawać decyzje w sprawie skreślenia z listy studentów bez upoważnienia od Dziekana WPiA, w sytuacji, gdy przepis, regulaminu jednoznacznie stwierdza, że "dziekan może upoważnić prodziekana lub dyrektora instytutu do prowadzenia spraw studenckich lub ustanowić pełnomocnika do tych spraw". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze. Tymczasem, zastrzeżenia strony budzi sposób uzasadnienia przez WSA nietrafności zarzutu skarżącego dotyczącego nieposiadania przez osoby wydające decyzje w imieniu organów uczelni ważnego upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach studenckich (w przypadku Prodziekana WPiA) oraz upoważnienia do rozpatrywania środków odwoławczych (w przypadku Prorektora UKSW). Uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 ppsa obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 ppsa, bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji przez organ (por. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., II GSK 53/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął lub ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że nie było naruszenia: a) art. 6 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa poprzez brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu; b) art. 7, 77 § 1, 80 kpa przez brak odniesienia się do faktu, że student według swojej najlepszej wiedzy myślał, że jest na urlopie długoterminowym, co powodowało, że mógł zdać przedmiot objęty wpisem warunkowym po jego zakończeniu; c) art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak powołania się Prodziekana WPiA na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych; d) art. 15 kpa przez brak dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; e) art. 268a kpa przez wydanie decyzji przez osoby nieposiadające pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy oraz brak odniesienia się do faktu, że decyzja nie została wydana przez Prodziekana ds. studenckich. Sąd w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku nie odniósł się zarzuconego naruszenia art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności jest gwarancją procesową strony, że będzie mogła ona żądać, żeby jej sprawa została ponownie rozstrzygnięta. Sąd pominął zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 268a kpa polegające na wydaniu decyzji przez Prodziekana WPiA niemającego ważnego upoważnienia oraz niebędącego Prodziekanem ds. studenckich. WSA ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że wydanie decyzji przez Prodziekana WPiA wynika z istoty zastępstwa, nie powołując się na żadną podstawę prawną tego twierdzenia. Ponadto organ nie odniósł się do istotnej kwestii jaką była zgoda udzielona R. K. na urlop długoterminowy. Sąd błędnie uznał, że sprawa urlopu długoterminowego nie dotyczy niniejszej sprawy, bowiem kwestia pozostawania R. K. na urlopie (a przynajmniej świadomość, że na nim przebywa) powodowała, że zamierzał on przystąpić do egzaminu z prawa karnego po zakończeniu urlopu długoterminowego. Organ pominął również zarzut odnoszący się do naruszenia art. 61 § 1 kpa. Skarżący według swojej najlepszej wiedzy myślał, że jest na urlopie długoterminowym (ponieważ taką decyzję wydał Dziekan WPiA). Dopiero w momencie skreślenia go z listy studentów, dowiedział się, że cofnięto mu zgodę na urlop długoterminowy bez podania przyczyny. Brak informacji o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia go z listy studentów uniemożliwił mu wzięcie czynnego udziału w sprawie. "Bez względu, czy postępowanie według organu jest wszczęte z urzędu, czy na wniosek, obowiązkiem organu jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa)" - por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2011 r., II SA/Kr 619/11). Gdyby skarżący został poinformowany o tym, że wszczęto wobec niego postępowanie w sprawie skreślenia z listy studentów, to mógłby on odpowiednio wcześniej zareagować, mógłby przedstawić swoje stanowisko w sprawie, czy mógłby podejść do egzaminu z prawa karnego (gdyby wiedział, że cofnięto mu zgodę na urlop długoterminowy). Prodziekan WPiA wydając decyzję z [...] listopada 2014 r. stwierdził, że należność z tytułu opłat za studia od dnia rozpoczęcia studiów do dnia skreślenia z listy studentów wynosi 1.004,58 zł. W skardze do WSA R. K. kwestionował wysokość oraz podstawę żądania ww. kwoty. Sąd nie odniósł się do kwestii opłat. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, a taką jest decyzją z art. 190 ust. 2 p.s.w., jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia tego powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 czerwca 2010 r., II SA/Bk 94/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, że decyzje organów uczelni zostały wydane z naruszeniem art. 107 1 § 3 kpa, bo w decyzjach tych nie ma żadnej informacji na temat upoważnienia dla Prodziekana B. S. Dopiero z odpowiedzi na skargę wynika, że Prodziekan WPiA otrzymał upoważnienie od Rektora UKSW, co również narusza przepisy postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wniosek R. K. złożony 26 września 2014 r. został rozpatrzony negatywnie 8 października 2014 r. (8 s. uzasadnienia). Z akt administracyjnych wynika, że 26 września 2014 r. R. K. wystąpił o udzielenie urlopu długoterminowego od dnia złożenia podania do 25 września 2015 r. Dziekan WPiA M. M. 30 października 2014 r. wyraził zgodę na urlop długoterminowy (k. 9v akt administracyjnych). Skarżący nie miał żadnej świadomości, że zgoda ta następnie została cofnięta (R. K. złożył odwołanie od decyzji w sprawie cofnięcia mu urlopu długoterminowego do Rektora UKSW). Gdyby skarżący miał informację o zmianie decyzji w sprawie przyznanego mu zgodnie z przepisami regulaminu studiów urlopu, to niezwłocznie przystąpiłby do egzaminu z przedmiotu prawo karne. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ze względu na to, że organy uczelni dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz ze względu na to, że zaszły przyczyny o których mowa w art. 156 kpa w zw. z art. 207 ust. ppsa, a Sąd nie zastosował środka celem usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd tym naruszył art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo że podlegała ona uwzględnieniu. Decyzja o skreśleniu R. K. z listy studentów została wydana przez Prodziekana WPiA B. S. Skarżący na każdym etapie postępowania podnosił, że Prodziekan WPiA nic miał upoważnienia od Dziekana WPiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez przedstawienie upoważnienia dla Prodziekana WPiA B. S. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dziekana WPiA (k. 175). Organ nie uzupełnił akt administracyjnych przez przedstawienie żądanego upoważnienia. Tym samym należy przyjąć, że takie upoważnienie nigdy nie istniało. W odpowiedzi na wezwanie z 23 listopada 2015 r. pełnomocnik organu, pismem z 1 grudnia 2015 r., przedstawił upoważnienie dla Prodziekana WPiA od Rektora UKSW (czyli od organu II instancji) do wydawania indywidualnych decyzji dotyczących toku studiów dla studentów Wydziału (k. 182). Zatem w tej sprawie mamy z dwiema możliwymi sytuacjami: a) działanie Prodziekana WPiA było działaniem bez upoważnienia od kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, b) działanie Prodziekana WPiA na podstawie upoważnienia od Rektora UKSW S. D. było działaniem prowadzonym na podstawie upoważnienia organu II instancji. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że prawo Prodziekana do podpisania decyzji w sprawie skreślenia studenta z listy studentów wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od Rektora UKSW, bowiem to stanowisko nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Nie można również się zgodzić ze stanowiskiem sądu, że "uprawnienia Prodziekana w zakresie podpisywania decyzji w sprawach takich jak zaskarżona nie zostały wyłączone", bowiem to stanowisko Sądu nie jest poparte żadnymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przeciwną sytuacją, bo w § 6 ust. 1 Regulaminu Studiów UKSW jednoznacznie wskazano, że "dziekan może upoważnić prodziekana lub dyrektora instytutu do prowadzenia spraw studenckich lub ustanowić pełnomocnika do tych spraw". Działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność wydanego przez niego aktu i jest kwalifikowane co do zasady jako naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), niekiedy bywa jednak kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (por. art. 268a kpa red. Wierzbowski 2016, Legalis). W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się, że działanie osoby, która działa bez ważnego upoważnienia powoduje, że decyzja wydaną przez taką osobę jest obarczona wadą skutkującą jej nieważnością. Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a, skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) - zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 1996 r., SA/LU 691/95; wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2010 r., II SA/WA 956/10). Podstawą skreślenia R. K. był art. 190 ust. 2 pkt 1, który stanowi, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce. Jako podstawę stwierdzenia braku postępów w nauce wskazano niezaliczenie przez skarżącego przedmiotu objętego wpisem warunkowym (prawo karne). Zgodnie z treścią decyzji z [...] lutego 2014 r. R. K. otrzymał zgodę na wpis warunkowy na III rok studiów wraz z obowiązkowym zaliczeniem przedmiotu do 30 września 2014 r. (k. 11 akt administracyjnych). W dniu 26 września 2014 r. wystąpił o udzielenie urlopu długoterminowego od dnia złożenia podania do 25 września 2015 r. Dziekan WPiA M. M. w dniu 30 października 2014 r. wyraził zgodę na urlop długoterminowy (k. 9v akt administracyjnych). Zgodnie z § 34 ust. 5 Regulaminu Studiów UKSW "udzielenie urlopu długoterminowego wydłuża termin ukończenia studiów o dwa semestry". Zgodnie z § 35 Regulaminu Studiów UKSW "student powracający z urlopu ma obowiązek przystąpienia do egzaminów w najbliższej sesji egzaminacyjnej zgodnie z jej harmonogramem oraz obowiązek uzupełnienia ewentualnych różnic programowych". Ze względu na otrzymaną zgodę na urlop długoterminowy R. K. zamierzał przystąpić do egzaminu z prawa karnego po 26 września 2015 r., tj. po dniu zakończenia urlopu długoterminowego. Nie wiedział o tym, że jego decyzja w sprawie urlopu długoterminowego została uchylona, (odwołał się od decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu mu urlopu długoterminowego), dlatego nie starał się o przywrócenie terminu ani nie ustalał terminu egzaminu, ponieważ nie miał możliwości takiego działania. Zgodnie z § 31 ust. 4 Regulaminu Studiów UKSW przedmiot nie może być objęty wpisem warunkowym więcej niż raz. Nie można skierować na powtarzanie roku studenta, który nie zaliczył przedmiotu objętego wpisem warunkowym. Treść tych przepisów pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową, zaostrzając kryteria wynikające z art. 190 ust 2 p.s.w. Ustawa wprowadza możliwość skreślenia z listy studentów w wypadku dotyczącym stwierdzenia braku postępów w nauce, a więc wprowadza rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym. Regulamin natomiast przewiduje, w takiej sytuacji wydanie decyzji o skreśleniu z listy studentów, nie pozostawia zatem organowi wyboru, bo uniemożliwia skierowanie studenta na powtarzanie roku w sytuacji, gdy nie zaliczył on przedmiotu objętego wpisem warunkowym. Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię sprzeczności przepisów Regulaminu Studiów UKSW z art. 190 ust. 2 p.s.w. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy Regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia skargi na decyzję dotyczącą skreślenia z listy studentów sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności Konstytucją i ustawami. Wydanie przez organ decyzji na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego treść jest odmienna od treści przepisu ustawowego nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Słusznie zauważył WSA w Warszawie, że do wyłącznej kompetencji dziekana jako kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej należy w pierwszej instancji podjęcie decyzji o skreśleniu studenta z listy studentów. Jednak nieprawidłowo wskazał, że podpisywanie decyzji przez Prodziekana wynika z istoty zastępstwa. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa wynikające z art. 207 ust. 1 p.s.w. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. WSA w Warszawie błędnie przyjął, że zachowano minimum procedury administracyjnej. Skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia go z listy studentów, w sytuacji gdy student miał świadomość, że jest na urlopie długoterminowym. R. K. nie mógł skutecznie się bronić, bo był przekonany, że zaliczenie przedmiotu odbędzie się po zakończeniu urlopu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 ppsa, któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po czwarte wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Niemniej jednak zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez brak jego zastosowania należało uznać za zasadny, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów R. K. została podpisana przez prof. dr hab. B. S. Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji UKSW, tj. osobę nie mającą upoważnienia do wydawania decyzji w rozumieniu art. 268a kpa. Naruszenie takie oznacza, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z [...] lutego 2015 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za przedwczesne, ponieważ na mocy niniejszego wyroku właściwe w sprawie organy Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie będą zobowiązane ponownie rozpoznać sprawę skreślenia z listy studentów R. K. na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może formułować oceny prawnej w kwestiach, które przesądzałyby kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organy szkoły wyższej, ponieważ sądowa kontrola decyzji administracyjnych w Polsce jest kontrolą przeprowadzaną ex post (następczą), a nie ex ante. Z tych względów i biorąc pod uwagę fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w przedmiocie skreślenia z listy studentów R. K. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.