II OSK 2145/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1935/14 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku E. R. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na przebudowę stacji [...] w km 48,800 do 52,100, w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej [...] [...] - [...] etap III" – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., zostało doręczone wyłącznie inwestorowi w dniu [...] marca 2014 r. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu postanowienia w drodze obwieszczeń. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego zawiadomienie w drodze obwieszczeń pozostałych stron postępowania o wydaniu postępowania postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nie jest skuteczne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W trybie określonym w przepisie art. 9 ac ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1594), dopuszczalne jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z treści tego przepisu nie sposób wywnioskować, aby możliwe było zawiadamianie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia również o postanowieniu wydanym w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto za twierdzeniem, że w trybie przepisu art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, możliwe jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przemawia treść art. 9 ac ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdzie ustawodawca wskazał, iż przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucją służącą do wzruszenia postanowienia organu I instancji w trybie zwykłym jest zażalenie, które strona może wnieść w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 141 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść zażalenie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił postanowienia, a o jego wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, postanowienie w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczne. Postanowienie ostateczne może być wzruszone tylko w trybie nadzwyczajnym. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu postanowienia, gdy to było już ostateczne, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie przysługuje jej natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ stwierdził, że skoro E. R. nie zostało doręczone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., to nie może ona skorzystać z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. R., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z pouczeniem zawartym w obwieszczeniu zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...] skorzystała z prawa przysługującego stronie postępowania i złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniosła, że dochowała wszelkich terminów wskazanych w ww. obwieszczeniu. Zarzuciła, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego datę i sposób doręczenia inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W myśl art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Dalej Sąd I instancji wskazał, że instytucja przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Składając wniosek o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego, przy czym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Kolejną przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest złożenie wniosku w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (§ 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest zainteresowany. Zainteresowanymi w rozumieniu art. 58 k.p.a. będą uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są zainteresowani przywróceniem im prawa do podjęcia określonych czynności procesowych. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu do uchybionej czynności jest przeprowadzenie postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu przeprowadzenie oceny formalnej i procesowej żądania zawartego w podaniu wniesionym przez stronę tego postępowania. Ocena formalna polega na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, tj. stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a., czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego co najmniej przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, rozpatrując wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy powyższy wniosek pochodzi od osoby będącej stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. jedynie strona posiada prawo do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie. I tej oceny, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie przeprowadził. Jeżeli skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie zażalenia od postanowienia organu I instancji, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę. Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć, że nie istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postanowienie nie zostało jej doręczone - te okoliczności nie są podstawą do oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa wyznaczających zakres ochrony interesu prawnego jednostki. Tym bardziej, że pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu postanowienia w drodze obwieszczeń w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie w zw. z art. 49 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest wnioskodawca oraz przymiot strony w tym postępowaniu posiadają także inne podmioty. Z przepisu tego wprost wynika, że pozwolenie na budowę organ doręcza wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu w drodze obwieszczenia. Powyższy przepis szczególny nie określa momentu, od którego zawiadomienie wywołuje skutki prawne wobec zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, zatem termin zawiadomienia tych stron ustalić należy w trybie art. 49 k.p.a. Niezależnie bowiem od faktycznej daty zapoznania się przez pozostałe strony z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że zawiadomienie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności rzeczą organu będzie rozważenie, czy skarżąca jest zainteresowanym w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., tj. stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a następnie – w zależności od poczynionych rozważań - wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest: - art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że zawiadomienie pozostałych (oprócz inwestora) stron postępowania o wydaniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze obwieszczenia, nie zwalnia organu z precyzyjnego ustalenia, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony, podczas gdy przepisy, o których mowa powyżej, nie nakładają na organ obowiązku badania komu przysługuje przymiot strony, - art. 58 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ rozpatrując wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenie zobowiązany był w pierwszej kolejności do zbadania, czy powyższy wniosek pochodzi od osoby będącej stroną w postępowaniu niezależnie od okoliczności, czy postanowienie zostało jej doręczone, podczas gdy organ nie miał obowiązku badania, o którym mowa powyżej z uwagi na nieodręcznie skarżącej postanowienia, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1. lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że powiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia o wydanym postanowieniu Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. było nieskuteczne. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., może skorzystać tylko strona, której organ doręczył postanowienie i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na stwierdzeniu, że doręczenie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na przebudowę stacji [...] w km 48,800 do 52,100, dokonane w drodze obwieszczenia było nieskuteczne. Autorka skargi kasacyjnej wyprowadza stąd wniosek, że skoro E. R. nie zostało doręczone postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje jej uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem organu w takiej sytuacji nie jest istotne, czy E. R. przysługuje przymiot strony tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 9 ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (DZ. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym "wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej (ust. 1 powołanego przepisu). W myśl ust. 1a art. 9 ac przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, doręczenie stronom postępowania (poza inwestorem) w trybie art. 49 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę linii kolejowej. Z wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w pozostałych przypadkach, innym uczestnikom postępowania (poza inwestorem), nie doręcza się zawiadomień, ani w trybie art. 42 -47 k.p.a., ani w trybie art. 49 k.p.a. Zauważyć należy, że art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wprowadza szczególny sposób doręczeń dla uczestników postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę linii kolejowej, przy czym zobowiązuje organ do doręczania tym podmiotom (za wyjątkiem inwestora) jedynie zawiadomień o wszczęciu postępowania i decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę linii kolejowej. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Co do zasady rygor natychmiastowej wykonalności zawarty jest w treści decyzji, której dotyczy. Istnieje także możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności także po wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, jak i postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostały wydane w tym samym dniu, to jest [...] marca 2014 r. Organ słusznie przyjmując, że w takim przypadku rygor natychmiastowej wykonalności mógł stanowić element decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej i dokonał obwieszczenia zarówno o wydanej decyzji, jak i postanowieniu nadającym jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz pouczył o środkach zaskarżenia, co do obydwu rozstrzygnięć (k. 84, t. III). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ac są więc nieuzasadnione, a oceniając zasadność wniosku o przywrócenie terminu, organ powinien rozważyć w jakiej dacie zostało doręczone E. R., w trybie obwieszczenia, postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 58 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie istotne w sprawie o przywrócenie terminu jest ustalenie, czy E. R. przysługuje przymiot strony postępowania, co wynika wprost z treści powołanego przepisu, który pozwala na przywrócenie terminu jedynie zainteresowanemu. W kontekście powyższych rozważań zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy E. R. posiada interes prawny w byciu stroną tego postępowania. Zauważyć przy tym należy, że na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, iż E. R. jest stroną postępowania, gdyż jest właścicielką nieruchomości przez którą przebiega linia kolejowa. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak jakichkolwiek informacji, które potwierdzałby powyższą okoliczność. Ponowienie rozpoznając sprawę organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.