VII SA/Wa 1935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. znak: (...), po rozpatrzeniu wniosku (...) o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na przebudowę stacji (...), w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.; "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej (...), na odcinku (...) w km 39,00 - 61,300 w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej (...)" - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...). Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. 2. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) zostało doręczone wyłącznie inwestorowi w dniu 7 marca 2014 r. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu w/w postanowienia w drodze obwieszczeń. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego zawiadomienie w drodze obwieszczeń pozostałych stron postępowania o wydaniu postępowania postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), nie jest skuteczne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W trybie określonym w przepisie art. 9 ac ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r., o transporcie kolejowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1594), (będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 k.p.a.) dopuszczalne jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z treści tego przepisu nie sposób wywnioskować, aby możliwe było zawiadamianie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia również o postanowieniu wydanym w troku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto za .twierdzeniem, iż w trybie przepisu art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, możliwe jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przemawia treść art. 9 ac ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdzie ustawodawca wskazał, iż przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucją służący do wzruszenia postanowienia organu I instancji w trybie zwykłym jest zażalenie, które strona może wnieść w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 141 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść zażalenie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił postanowienia, a o jego wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, postanowienie w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczne. Postanowienie ostateczne może być wzruszone tylko w trybie nadzwyczajnym. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu postanowienia, gdy to było już ostateczne, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie przysługuje jej natomiast wniosek, o którym mowa w art, 58 § 1 k.p.a. Z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. może skorzystać tylko strona, której organ doręczył postanowienie i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść zażalenia w terminie ustawowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09). W związku z powyższym stwierdził, że skoro (...) nie zostało doręczone postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) to nie może ona skorzystać z wniosku o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...) domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z pouczeniem zawartym w obwieszczeniu zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w (...) skorzystała z prawa przysługującego stronie postępowania i złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniosła, że dochowała wszelkich terminów wskazanych w ww. obwieszczeniu. Zarzuciła, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego datę i sposób doręczenie inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że ustalenie daty doręczenia inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji dopiero na etapie rozpatrywania zażalenia złożonego przez stronę, a równocześnie uznanie tego zażalenia za niedopuszczalne z uwagi na niedotrzymanie terminu jest rażącym naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanych praw, a jednocześnie stanowi rażące naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego i skutkuje wprowadzeniem do obrotu prawnego błędnych rozstrzygnięć organów. Dodała, że strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędne pouczenie organu o możliwości i sposobie zaskarżenia, ani też za nierzetelnie przeprowadzone postępowanie. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego odmówił (...) przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na przebudowę stacji (...) w km (...), w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej (...), na odcinku (...)w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej (...) Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia (...) lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego odmówił (...) przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., bowiem (...) nie zostało doręczone postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., zatem nie może ona skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, a pozostałe strony zawiadomiono o jego wydaniu w drodze obwieszczenia, w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), będącym przepisem szczególnym wobec art. 49 k.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Instytucja przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Składając wniosek o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego, przy czym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Kolejną przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest złożenie wniosku w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (§ 2). Niedochowanie tej przesłanki zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku, termin ten jest bowiem nieprzywracalny (§ 3). Uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest zainteresowany. Pojęcie to nie oznacza zaś osoby mającej (tylko interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym uprawnioną względnie zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanymi w rozumieniu art. 58 k.p.a. będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są zainteresowani przywróceniem im prawa do podjęcie określonych czynności procesowych. Zważyć należy, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu do uchybionej czynności jest przeprowadzenie postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu przeprowadzenie oceny formalnej i procesowej żądania zawartego w podaniu wniesionym przez stronę tego postępowania. Ocena formalna polega na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, tj. stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a., czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 k.p.a. oraz czy organ dysponuje zdolnością prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego co najmniej przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego rozpatrując wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy powyższy wniosek pochodzi od osoby będącej stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. jedynie strona posiada prawo do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie. I tej oceny, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie przeprowadził. Jeżeli skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z faktu, że jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie zażalenia od postanowienia organu I instancji, to należy uznać, że taki wniosek może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę. Zatem organ powinien przeanalizować kwestię legitymacji skarżącej do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że nie istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postanowienie nie zostało jej doręczone - te okoliczności nie są podstawą do oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa wyznaczających zakres ochrony interesu prawnego jednostki. Tym bardziej, że pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu w/w postanowienia w drodze obwieszczeń w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie w zw. z art. 49 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest wnioskodawca oraz przymiot strony w tym postępowaniu posiadają także inne podmioty. Z przepisu tego wprost wynika, że pozwolenie na budowę organ doręcza wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu w drodze obwieszczenia. Powyższy przepis szczególny nie określa momentu, od którego zawiadomienie wywołuje skutki prawne wobec zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, zatem termin zawiadomienia tych stron ustalić należy w trybie art. 49 k.p.a. Niezależnie bowiem od faktycznej daty zapoznania się przez pozostałe strony z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że zawiadomienie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, LEX nr 597602, zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, odnosi się wyłącznie do tych sytuacji, w których przepis szczególny przewidujący takie formy zawiadomienia lub doręczenia nie określa momentu, od którego zawiadomienie lub doręczenie wywołuje skutki prawne. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Zdaniem Sądu, zawiadomienie pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie zwalnia jednak organu z precyzyjnego ustalenia, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie dokonał prawidłowej oceny złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, w trybie art. 58 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności rzeczą organu będzie zatem rozważenie, czy skarżąca jest zainteresowanym w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., tj. stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a następnie – w zależności od poczynionych rozważań - wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Dlatego też postanowienie tylko ze względów formalnych zostało uchylone. IV. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wyda stosowne rozstrzygnięcia, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji. Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.