IV SA/Wa 392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. decyzją z dnia [...] marca 1988 r., znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1133 ha położonej w obrębie [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,1102 ha (pod ulicę) i nr [...] o pow. 0,0031 ha (pozostała przy właścicielu) i orzekł, że część nieruchomości wchodząca w skład projektowanego poszerzenia ul. [...] z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa. Następnie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. decyzją z dnia [...] września 1988 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania m.in. za działkę nr [...] położoną w K., w obrębie [...] w łącznej kwocie 780 998 zł, w tym na rzecz: F. G. za udział 5/32 części - 122 030 zł, S. S. za udział 15/32 części - 366 090 zł, W. D. za udział 6/32 części - 146 436 zł, A. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł, J. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł, M. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł, I. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł, K. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł i H. D. za udział 1/32 części - 24 407 zł. Pismem z dnia 22 września 2011 r. Pani H. R. - spadkobierczyni A. D. - wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r. znak: [...], z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdził nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r., znak: [...] w części orzekającej o ustaleniu na rzecz A. D. odszkodowania w wysokości 24 407 zł, za udział wynoszący 1/32 części w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], położona w K., gm. K. o pow. 0,1102 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie i wskazując, że niniejsze sprawa powinna być zawieszona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] marca 1988 r., znak: [...]. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, stąd tez utrzymał ją w całości w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., w której zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, 2. zasad postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz Kpa, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...].09.2014 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2012 r. w całości; ewentualnie: o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...].09.2014 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2012 r. w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu wyższego stopnia są prawidłowe. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, w ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości. Przede wszystkim należy podnieść, iż w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa podlega decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r., znak: [...], w części dotyczącej A. D. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że A. D. zmarł dnia [...] października 1982 r. (odpis skrócony aktu zgonu nr [...] z dnia 28 lutego 2011 r.), a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...] nabyli: M. D., H. R., Z. D. i R. D. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1992 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po zmarłym dnia [...] listopada 1992 r. R. D. nabyli: L. D., D. S. i A. D. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po zmarłej dnia [...] maja 1997 r. M. D. nabyli: H. R., Z. D., D. S. i A. D. W tym miejscu zauważyć należy, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stosownie do treści art 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, oznacza natomiast interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Posiadanie interesu prawnego oparte jest zatem na konkretnym przepisie prawa materialnego, który stwarza konkretne, indywidualne podmiotowe prawo publiczne na rzecz tej osoby. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że Pani H. R., jako następczyni prawna A. D., ma interes prawny do kwestionowania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r. znak: [...], jedynie w części orzekającej odszkodowanie na rzecz A. D. Prawidło zatem organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze jedynie co do części decyzji z dnia [...] września 1988 r. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. dnia [...] września 1988 r., znak: [...] została skierowana m.in. do osoby zmarłej – A. D., co potwierdza treść ocenianej decyzji oraz pismo Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia 25 października 1988 r., znak: [...] skierowane do Urzędu Miasta K. w sprawie przekazania do depozytu sądowego odszkodowania w wysokości 24 407 zł, za udział wynoszący 1/32 części w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], położonej w K. przysługującego A. D. - nieznanemu z miejsca pobytu. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 grudnia 2011 r., sygn. akt IOSK 140/11). Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r., znak: [...] do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywną przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 Kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r., znak: [...] w części orzekającej o ustaleniu na rzecz A. D. odszkodowania w wysokości 24 407 zł, za udział wynoszący 1/32 części w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], położoną w K., gm. K. o pow. 0,1102 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. [...]. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ orzekający w trybie normy art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, zobligowany jest wykazać, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazać przepis, który został rażąco naruszony i dokonać oceny, dlaczego naruszenie zakwalifikował jako rażące. Zgodnie z poglądem wyrażonym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu materialnego lub proceduralnego. Dodatkowo nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno-prawnych. Z rażącym naruszeniem prawa ma się do czynienia w przypadku, gdy organ administracji działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w interpretowaniu tej normy. Należy podkreślić, iż badanie zgodności decyzji z prawem jest prowadzone w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a późniejsze zmiany aktów prawnych i linii orzecznictwa nie mogą mieć wpływu na treść zapadłego w tym trybie rozstrzygnięcia. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r. znak: [...] została w części punktu 11 skierowana do A. D. wskazanego jako osoba uprawniona do otrzymania ustalonego w decyzji odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Wojewoda [...] potwierdził, na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. z dnia 28 lutego 2011 r., iż A. D. zmarł [...] października 1982 r. Zatem w trakcie postępowania odszkodowawczego nr [...] prowadzonego przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. współwłaściciel działki nr [...], obr. [...], gm. K. już nie żył. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] września 1988 r. znak: [...] o ustalenia odszkodowania na rzecz A. D. za działkę nr [...], obr. [...], położoną w K. gm. K. o pow. 0,1102 ha, obj. KW [...], została zatem skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną prowadzonego postępowania ani osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za przejęcie nieruchomości. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu [...] K. z dnia [...] wrześnią 1988 r. znak: [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. D. została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. W wyroku z 6 lipca 2004 r. (I S.A. 2941/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "w sytuacji gdy w decyzji jako stroną oznaczono podmiot, który nie był stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, bądź gdy podmiot taki utracił przymiot strony na skutek utraty zdolności prawnej, to taka decyzja dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1pkt2Kpa. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653), w którym stwierdził: "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kp.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych" (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSPiKA 1984,poz. 108). A zatem, wskazanie w przedmiotowej decyzji jako strony postępowania osoby zmarłej, której zdolność prawna (możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego i administracyjnego) ustała z chwilą śmierci powoduje, iż decyzja taka jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przy czym dodać również należy, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia jest fakt czy organ o śmierci A. D. w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2732/12). Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., dotyczącego konieczności zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] K. z dnia [...] marca 1988 r., znak: [...], dotyczącej podziału działki nr [...] wskazać należy, że wynik tego postępowania nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż rażące naruszenie prawa, które zaistniało w przedmiotowym postępowaniu jest naruszeniem oczywistym i zawsze skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. W chwili jej wydania bowiem, była ona obciążona kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zatem ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1988 r. nie zmieni faktu, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] września 1988 r. w rozpoznawanej części jest wadliwa od chwili jej wydania, a ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej może spowodować wadliwość decyzji odszkodowawczej w pozostałym zakresie, w związku z inną okolicznością. Jak również, nie ma uzasadnienia zarzut dotyczący okoliczności ponownego orzekania w tej samej sprawie przez Wojewodę [...], gdyż postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], wszczęte na wniosek Z. Z., w zakresie badania legalność decyzji odszkodowawczej z dnia [...] września 1998 r. w części dotyczącej m.in. udziału przypadającego A. D., w prawie współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zostało umorzone z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni Z. Z. do kwestionowania decyzji w powyższym zakresie, która nie wykazała, iż jest następcą prawnym pozostałych współwłaścicieli, w tym A. D., a jedynie M. D. i K. D. Stąd też, nie było żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek wszczęcia przedmiotowego postępowania. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, należało orzec jak w sentencji. Dlatego też, w ocenie sądu, prawidłowo organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną do niego decyzję w mocy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podnosząc, że Wojewoda w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).