I OSK 2680/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3138/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3138/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżący J. B., jako następca prawny A. B., wnioskiem z dnia [...] 2007 r. zwrócił się do ministra o zwrot nieruchomości bezprawnie odebranej w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w trybie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że wydane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenie naruszało prawo, albowiem nie została wzięta pod uwagę okoliczność podziału przedmiotowej nieruchomości pomiędzy babkę C. B. oraz jej syna A. B. na dwie równe części, przez co gospodarstwa te nie spełniały warunków wskazanych w dekrecie o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] 1949 r. oraz Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 1948 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Jak ustalono w postępowaniu, przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do jej przejęcia, albowiem jej łączna powierzchnia wynosiła ponad 170 ha, w tym ponad 109 ha pastwisk, 24,9980 ha drzewostanów, 19,9540 ha gruntów ornych, 8,8 ha łąk, 0,1 ha ogrodów, 0,2 ha budynków i 6,7 ha nieużytków. Organ wyjaśnił także, że w toku postępowania nie potwierdzono dokonania podziału nieruchomości pomiędzy C. i A. B. W postępowaniu przed Wojewodą Pomorskim, zakończonym wydaniem orzeczenia z [...] 1948 r. podnoszona była kwestia tego podziału, jednakże nie został przedstawiony testament po J. B. (ojcu A. B.), jak również dowody na przeprowadzenie podziału hipotecznego i katastralnego przejmowanej nieruchomości. Nie zostało również przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. B.. W tej sytuacji stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r., w świetle odnalezionych dokumentów archiwalnych w postaci wykazu z katastru Starostwa Powiatowego w C., wskazywał na C. B., jako jedyną właścicielkę, ewentualnie jako współwłaścicielkę wraz ze spadkobiercami J. B.. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie dotyczące braku przesłanek do stwierdzenia nieważności wnioskowanych orzeczeń. Odnosząc się zaś do zarzutów organ wskazał, że w toku postępowania zwrócono się do sądów, archiwów oraz urzędów mogących posiadać dokumenty pozwalające na ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w tym m.in. Archiwum Państwowego w G., Sądu Rejonowego w C., Starostwa Powiatowego w C., a pozyskane dokumenty pozwoliły na określenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w taki sposób, jaki został opisany w decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazał, że kwestionowane przez skarżącego orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] 1949 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 1948 r. stanowiły, że nieruchomość ziemska K. o powierzchni 170,1438 ha podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Sąd przytaczając treść tego przepisu przedstawił przesłanki, jakie musiała spełniać nieruchomość aby mogła być przejęta na cele reformy rolnej w tym trybie. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wszystkie te warunki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione. Przejęte gospodarstwo stanowiło nieruchomość ziemską o charakterze rolnym. Położona była na terenie województwa pomorskiego. Jej łączna powierzchnia wynosiła ponad 170 ha. Nawet po odjęciu areału drzewostanu (24,9980 ha) nadal rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej. Przejęty majątek nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wynikających z dekretu. Odnosząc się do kwestii podziału w 1926 r. przedmiotowego gospodarstwa pomiędzy C. B. oraz A. B. na dwie równe części, przez co w ocenie skarżącego powstały dwa odrębne gospodarstwa, które nie spełniały wskazanych w dekrecie o reformie rolnej norm obszarowych, Sąd wyjaśnił, że w dniu śmierci dziadka skarżącego J. B. jego spadkobiercy nabyli na współwłasność pozostawiony przez niego spadek. Kto i w jakich częściach jest spadkobiercą J. B. może wynikać jedynie z sądowego postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku, którego brak w aktach sprawy. Brak ten w ocenie Sądu jest o tyle nieistotny w rozpatrywanej prawie, że nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nawet jednak przyjmując, że jedynym spadkobiercą J. B. był jego syn A., to i tak w wyniku dziedziczenia stał się ewentualnie jedynie współwłaścicielem przedmiotowego gospodarstwa wraz z matką C., która była, jak wynika z zeznań światków współwłaścicielką w 1/2 części przedmiotowego gospodarstwa. Skoro dziadek skarżącego w chwili śmierci był współwłaścicielem idealnej połowy przedmiotowego gospodarstwa, to również w skład dziedziczonej masy spadkowej po dziadku wszedł jedynie udział we współwłasności, a nie konkretnie wydzielona część gospodarstwa rolnego. Zeznania świadków zgodnie potwierdzają fakt, że do dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przedmiotowe gospodarstwo było podzielone jedynie do użytkowania (ad usum). Nie zostały jednak przeprowadzone żadne prawne działania zmierzające do jego formalnego (prawnego) podziału na dwa odrębne gospodarstwa. Dopóki zaś nie nastąpiło zniesienie współwłasności gospodarstwa, to C. i A. B. pozostawali współwłaścicielami przedmiotowego gospodarstwa. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze Sąd uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd podzielił też stanowisko organu, że z uwagi na położenie majątku w dawnym województwie pomorskim, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sprawie istotna była jedynie ogólna powierzchnia przejętego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne badanie sposobu wykorzystywania nieruchomości i powierzchni użytków rolnych przejętego gospodarstwa rolnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. B., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu, poprzez ich błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nieruchomość K. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy jej obszar był w rzeczywistości mniejszy niż wymagany dekretem, a ponadto nieruchomość miała charakter ziemski i nadawała się do realizacji celów reformy rolnej jedynie w niewielkim procencie swego areału; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2013 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2013 r., podczas gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a ponadto zaniedbał zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonał dowolnej oceny dowodów, w konsekwencji błędnie przyjmując, że cała nieruchomość K. miała charakter ziemski i w całości nadawała się do realizacji celów reformy rolnej oraz że przed wejściem w życie dekretu nie doszło do podziału tejże nieruchomości, pomimo, że skarżący przedstawił dowody świadczące o okolicznościach przeciwnych. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ocena zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2014 r. może być dokonywana wyłącznie, jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, z perspektywy charakteru postępowania w jakim została wydana. Postępowaniem tym było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] 1949 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 1948 r. Rozstrzygnięcia te zapadły w związku z przejęciem na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej do C. B. i A. B. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jako podstawa zarzutu nieważności decyzji oznacza sytuację, w której na gruncie konkretnej sprawy przepis został naruszony w sposób oczywisty i niewątpliwie kolidujący z obowiązującym porządkiem prawnym. Obowiązkiem organu badającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony oraz wykazanie, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany. Zastrzec przy tym trzeba, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do błędów w wykładni prawa. Ze względu na swój charakter postępowanie nieważnościowe ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Formułując zarzut nieważności decyzji z dnia [...] 1945 r. oraz orzeczenia z dnia [...] 1948 r., skarżący zaakcentowali brak wystąpienia przesłanek określonych w dekrecie, które dawały podstawę do przejęcia gospodarstwa rolnego. W szczególności zaś zaznaczyli, że przejęty areał, o łącznej powierzchni 170 ha, w istocie nie spełniał warunku określonego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, albowiem przejęty grunt był w rzeczywistości mniejszy niż wymagany wskazanym wyżej przepisem. Skarżący konsekwentnie podnosili również, że w 1926 r., po śmierci J. B., zgodnie z jego ostatnią wolą dokonany został podział nieruchomości pomiędzy matkę – C. B. i syna – A. B.. Przywołany przepis dekretu z 1944 r. przewidywał przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W ust. 2 cyt. przepisu zastrzeżono, że nieważne są wszystkie podziały prawne lub fizyczne opisanych wyżej nieruchomości, jeżeli dokonane zostały pod dniu 1 września 1939 r. Oceniając zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych, uznać przyjdzie, że brak jest podstaw do kwestionowania trafności ustaleń poczynionych przez Sąd oraz konkluzji, do których doszedł. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nietrafnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu polegający na przyjęciu, że nieruchomość podpadała pod działanie tego przepisu, podczas, gdy w istocie tylko w niewielkim procencie swojego areału spełniała wymogi opisane w przywołanym przepisie. Zauważyć przeto przyjdzie, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono w sposób bezsporny, że w skład gruntów o łącznym areale 170 ha, wchodziło ponad 109 ha pastwisk, niemal 25 ha drzewostanów, niemal 20 ha gruntów ornych, 8,8 ha łąk, 0,1 ha ogrodów, 0,2 ha budynków i 6,7 ha nieużytków. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nawet po odjęciu areału drzewostanu, pozostała część przekraczała minimum wskazane w powołanym wyżej przepisie dekretu. Argumentacja strony skarżącej, zasadzająca się na przekonaniu, że niska jakość gleby, na której znajdowały się pastwiska dyskwalifikowała grunty o tym przeznaczeniu jako podlegające dekretowi, jest błędna. Ze swej istoty pastwiska służą do wypasania inwentarza żywego, którego hodowla niewątpliwie związana jest z produkcją rolną, a przecież celem reformy rolnej była zmiana istniejącego ustroju rolnego i struktury własności. Z tego też względu zarzut ten nie mógł uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej i skutecznie podważyć stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Na marginesie jedynie odnotować trzeba, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie województwa pomorskiego (a tam właśnie usytuowany był wspomniany grunt), prawodawca nie dokonywał rozróżnienia dotyczącego użytków rolnych (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Wobec tego, sformułowany w skardze kasacyjnej wywód, dotyczący powierzchni i sposobu wykorzystania poszczególnych części gruntu nie dawał podstaw do zaaprobowania stanowiska skarżącego. Drugi z zarzutów, wyraźnie sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadzał się na przekonaniu, że w istocie przejęte nieruchomości miały mniejszy areał, a to ze względu na podział dokonany przed dniem wejścia w życie dekretu, na co strona odwołała się do dowodów prezentowanych w toku postępowania. Również i ten zarzut okazał się chybiony. Trafnie bowiem sąd pierwszej instancji przyjął, że w realiach niniejszej sprawy wszystkie przesłanki warunkujące przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały spełnione. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił stronom powody, dla których nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego skutkowało przyjęciem, iż nieruchomości stanowiły całość, obejmującą 170 ha, a w konsekwencji podpadały pod przepisy dekretu. W istocie bowiem grunty te stanowiły współwłasność babki skarżącego oraz jego ojca, co wszak nie uniemożliwiało ich przejęcia w oparciu o przepisy dekretu. W toku prowadzonego postępowania, sięgając do różnorodnych źródeł, organy nie natrafiały na żaden dokument, który pozwoliłby stwierdzić, że gospodarstwo rolne, należące do C. B. i J. B., po śmierci tego ostatniego zostało podzielone (pod względem stosunków własnościowych) pomiędzy jego spadkobierców. Wyjaśnić przyjdzie, że faktyczny podział nieruchomości (quo ad usum) pomiędzy C. B. a A. B. nie dawał podstawy do przyjęcia, iż istniały okoliczności stojące na przeszkodzie przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Należy pamiętać, że tego rodzaju podział odnosi się wyłącznie do wzajemnych relacji pomiędzy współużytkownikami nieruchomości i nie kreuje ani żadnego nowego prawa ani też żadnego innego obiektu tego prawa – w tym przypadku odrębnej nieruchomości. Nawet fakt dokonania podziału geodezyjnego na dwie nieruchomości oraz faktycznego władania nimi nie niweczył istniejącej współwłasności, a dotyczył jedynie wewnętrznych relacji pomiędzy współwłaścicielami. W obrocie prawnym majątek należący w 1945 r. do C. i A. B. stanowił jedność i jako taki mógł zostać przejęty na rzecz Skarbu Państwa. Z tego punktu widzenia ani zaświadczenie ze starostwa, ani też zeznania świadków dotyczące faktycznego sposobu wykorzystania gruntów, nie mogły wpłynąć na ocenę decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Powołany w skardze kasacyjnej argument dotyczący art. 2 ust. 2 dekretu nie zasługiwał na uwzględnienie z tego powodu, iż przepis ten miał charakter intertemporalny i odnoszący się do zdarzeń, które nastąpiły po 1 września 1939 r. Nawet jednak, gdyby podział nieruchomości nastąpił przed tą datą, a stanowiłyby one współwłasność kilku osób, to nie wpływało to na ważność wydanej decyzji. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy bowiem rozumieć w ten sposób, że obejmował on swoim zakresem nieruchomości stanowiące współwłasność kilku osób, o określonym areale, bez względu na ilość tych nieruchomości i ilość współwłaścicieli. Liczył się bowiem sam fakt istnienia, w dacie obowiązywania dekretu, nieruchomości o określonej powierzchni, bez względu na relacje między podmiotami nimi władającymi. W tym kontekście trafne są wywody Sądu pierwszej instancji, który w swoim uzasadnieniu wyeksponował wątek współwłasności zaznaczając, że nie przedstawiono żadnego dowodu potwierdzającego fakt, iż współwłasność nieruchomości została zniesiona przed datą wydania orzeczenia o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Z punktu widzenia oceny ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organy orzekające o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, nie można skutecznie podnosić zarzutu braku dostatecznych dowodów, że do podziału nieruchomości nie doszło przed wejściem w życie dekretu. Fakt, iż w wyniku działań wojennych spłonął doszczętnie gmach właściwego miejscowo sądu, a w raz z nim wszelka dokumentacja, nie może rodzić po stronie organu jakichkolwiek powinności w zakresie domniemań, że w dokumentacji tej znajdowały się dowody na potwierdzenie tez skarżącego. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma szczególny, "kierunkowy" charakter, a wobec tego, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tez wnioskodawcy, nie można domniemywać zasadności stawianych przezeń zarzutów i tylko na tej podstawie orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji. W świetle powołanych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.