II OSK 1913/15

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1576/14 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1576/14 oddalił skargę T. sp. z o.o. w D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], znak [...] Starosta D. zatwierdził na wniosek T. S.A. z siedzibą w P. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę Centrum logistycznego o budynek magazynowy z zapleczem socjalno-biurowym i technicznym wraz z instalacjami wewnętrznymi i prowadzonymi ziemią: instalacji gazowej z przyłączem, kanalizacji sanitarnej i deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, instalacji wodociągowej, elektrycznej wraz z odcinkiem sieci i stacją trafo oraz utwardzenie komunikacji wewnętrznej i placów zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości P. gm. D. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] Starosta D. przeniósł za zgodą stron ww. decyzję z dnia [...] września 2008 r. z T. S.A. z siedzibą w P. na S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo akcyjna w K. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] Starosta D. orzekł o przeniesieniu za zgodą stron ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] marca 2009 r. ze S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo akcyjna w K. na O. Sp. z o.o. w P. Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. T. Sp. z o.o. z/s w P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania podnosząc, że spółka O. Sp. z o.o. nie posiada prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane, wbrew złożonemu oświadczeniu. W ocenie wnioskodawcy powyższe stanowi przesłankę o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Starosta D. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta D. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony przez T. sp. z o.o., tj. podmiot, który nie posiada przymiotu strony postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty między którymi ma być dokonane przeniesienie. W okolicznościach sprawy tymi podmiotami są: S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo akcyjna w K. i O. Sp. z o.o. w P. Ponadto przeszkodą w rozpoznaniu wniosku o wznowienie jest fakt, że w chwili jego złożenia decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie była ostateczna. Po rozpatrzeniu zażalenia T. Sp. z o.o. w D., Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty D. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła T. Sp. z o.o. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżąca Spółka nie jest legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postepowania, gdyż nie posiadała przymiotu strony, podczas gdy jako użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...] posiadała interes prawny we wznowieniu postępowania. Nadto zarzucono naruszenie art. 145 w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez uznanie, że przeszkodą do żądania wznowienia jest fakt, że podanie o wznowienie wpłynęło do organu zanim decyzja uzyskała walor ostateczności, naruszenie art. 145 w zw. z art. 151 k.p.a. poprzez przedwczesną odmowę wznowienia z uwagi na brak statusu strony przez skarżącą, podczas gdy organ kwestię istnienia legitymacji skarżącego winien rozważyć na dalszym etapie postępowania, po jego wznowieniu, a także naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącej w błąd co do daty uzyskania przez decyzję z dnia [...] maja 2013 r. waloru ostateczności oraz naruszenie art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było to, czy stronami w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, mogą być jedynie podmioty, między którymi dokonano przeniesienia decyzji, czy także inne podmioty. W przepisie art. 40 ust. 3 u.p.b. ustawodawca wyraźnie przesądził, że stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. Sąd podniósł, że podmiotami pomiędzy którym zostało dokonane przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę był dotychczas inwestor: S. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna oraz nowy inwestor: O. Sp. z o.o. Zatem podmiotowi, który domaga się wznowienia postępowania, tj. T. Sp. z o.o., nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę. Brak złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania. Sąd wyjaśnił, że wznowienie postępowania ma charakter nadzwyczajny, jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji, jednak nie każdej, lecz wyłącznie ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie o wznowienie nie może zostać wszczęte zanim decyzja nie stanie się ostateczna. W okolicznościach sprawy wniosek o wznowienie wpłynął do organu w dniu 25 lipca 2013 r., tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna dopiero w dniu 18 września 2013 r. W chwili zatem złożenia wniosku o wznowienie postępowania decyzja nie była ostateczna, co jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy administracji publicznej, stanowiło przeszkodę do wznowienia postępowania. Dalej Sąd podniósł, że strona wnioskująca o wznowienie postępowania jako przesłankę do jego wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona skarżąca wskazując powyższą podstawę wznowienia podała, że O. Sp. z o.o. (podmiot na rzecz którego przeniesiono pozwolenie na budowę), złożyła nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, nie mając tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazała także na toczące się postępowanie karne w tym zakresie. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D. z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa przeciwko M. G. podejrzanemu o to, że w dniu [...] maja 2013 r. złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością – działkami o nr ewid. [...] i [...], podczas gdy O. Sp. z o.o. przysługiwała służebność przejazdu i przechodu, wobec niepopełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu. Natomiast z uzasadnienia skargi oraz oświadczenia złożonego przez stronę skarżącą do protokołu rozprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w D. uchylił powyżej opisane postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D. z [...] czerwca 2014 r. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prokuratura Rejonowa w D. wydała postanowienie o umorzeniu śledztwa. Złożone na to postanowienie zażalenie zostało odrzucone. Wobec powyższego wniesiony został prywatny akt oskarżenia przeciwko M. G. – prezesowi Zarządu spółki O. Sp. z o.o. w P. W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie wskazują na wypełnienie znamion przestępstwa fałszerstwa oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Prawidłowo także zauważył Wojewoda, że w razie potwierdzenia okoliczności, że O. Sp. z o.o. nie posiadała prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] rzeczą organu (tj. Starosty), będzie rozważenie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. T. z siedzibą w D. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego – art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący T. Sp. z o.o. nie jest legitymowany do wnioskowania o wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ nie przysługuje mu przymiot strony, podczas gdy skarżący wykazał, że jako użytkownik wieczysty posiada interes prawny w wznowieniu postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przeszkodą do żądania wznowienia postępowania jest fakt, iż podanie o wznowienie postępowania wpłynęło do organu zanim decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia strona żąda, uzyskała walor ostateczności; 3) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. poprzez przedwczesną odmowę wznowienia postępowania - organ odmówił wznowienia postępowania na podstawie twierdzenia, że wnioskujący podmiot nie ma statusu strony; tymczasem organ zobowiązany był wznowić postępowanie administracyjne i dopiero w jego toku rozważyć kwestię istnienia legitymacji skarżącego do wnioskowania o wznowienie postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, chociaż fakt fałszerstwa dowodu został potwierdzony postanowieniami Prokuratury i Sądu, a postępowanie karne przeciwko sprawcy fałszerstwa nie zostało jeszcze zakończone; 5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej, a polegające na tym, że skarżący został wprowadzony w błąd co do daty uzyskania przez decyzję z dnia [...] maja 2013r. waloru ostateczności, a następnie ponosi konsekwencje tego błędu, co uniemożliwia mu obronę jego praw na gruncie postępowania administracyjnego; 6) art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy Sąd przyjął, że spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania zależy od tego, czy fałszerstwo dowodu zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem, a postępowanie karne przeciwko sprawcy fałszerstwa nie jest zakończone. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jego interes prawny powinien być badany w kontekście postępowania o wznowienie, a nie w kontekście postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę. Skarżący wykazał istnienie interesu prawnego wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], co do których zostało złożone niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Interes prawny skarżącego wynika z art. 233 k.c. Sytuacja, w której inny podmiot uzyskuje prawo do zabudowania gruntu bez zgody użytkownika wieczystego, w oczywisty sposób stanowi naruszenie zakresu quasi-właścicielskich uprawnień użytkownika wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę na krąg podmiotów mających status strony został zawężony do "byłego" i "obecnego" inwestora. Okoliczność ta jednak nie powinna mieć w sprawie znaczenia, skoro "nowy inwestor" musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , a wieczysty użytkownik tej nieruchomości nigdy zgody mu takiej nie udzielił. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. postępowanie administracyjne wznawia się na żądanie "strony", a nie na żądanie "podmiotu, który miał status strony we wznawianym postępowaniu". Stąd wniosek, że podmiot, który nie miał statusu strony w postępowaniu, które ma być wznowione może być stroną postępowań. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem Sądu oraz organów I i II instancji, że fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu przed terminem uzyskania przez decyzję waloru ostateczności stanowić ma przeszkodę do wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie zauważył, że decyzja stała się ostateczna we wrześniu 2013 r. Wobec tego w momencie pierwszego w tej sprawie orzeczenia organu (umorzenia postępowania w dniu 29 listopada 2013 r.) decyzja była już ostateczna. Skarżący pozostawał w uzasadnionym błędzie, że decyzja jest już ostateczna w momencie, kiedy wnosił o wznowienie postępowania, a błąd ten został wywołany działaniem organu administracji. Skarżący kasacyjnie podtrzymał, że podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, że do zaistnienia tej przesłanki niezbędnym jest, aby fałszerstwo dowodów potwierdzone zostało wyrokiem skazującym. W ocenie skarżącego wadą postępowania administracyjnego było to, że organy administracji odmówiły wznowienia postępowania na podstawie przyjęcia, że skarżący nie jest stroną. Decyzja organów była przedwczesna. Organy administracji powinny wznowić postępowanie i dopiero w jego toku rozważyć, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony czy nie. W ocenie skarżącego zakończenie postępowania na tej podstawie może nastąpić dopiero po przejściu do drugiej fazy postępowania wznowieniowego tj. postępowania wznowieniowego sensu stricto. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest zaistnienie przestępstwa, to w obliczu wiedzy, że postępowanie karne przeciwko sprawcy fałszerstwa toczy się, Sąd powinien postępowanie zawiesić na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. poprzez przedwczesną odmowę wznowienia postępowania. W ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada m.in. czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie. W przypadku ustalenia na tym etapie, poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem, organ I instancji dokonując ustalenia, że wniosek złożył podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, już we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania odmówił wznowienia i nie ma racji skarżący kasacyjnie, że było to przedwczesne. Nie był też zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący T. Sp. z o.o. nie jest legitymowany do wnioskowania o wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ nie przysługuje mu przymiot strony. Zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przy ustaleniu kręgu stron przepis art. 28 k.p.a. nie ma zatem zastosowania. Z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz uczestniczyć powinna. Oznacza to, że krąg stron wznowionego postępowania powinien być tożsamy z kręgiem stron zakończonego postępowania. Skoro więc skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego nie była i nie mogła być stroną postępowania, którego wznowienia żąda, to nie mogła uzyskać przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Nie były również trafne zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście ewentualnego wznowienia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy postępowanie karne przeciwko sprawcy fałszerstwa nie zostało jeszcze zakończone. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, ONSA 1992/3-4/66 i z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99, Lex nr 55743). Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z urzędu organ musi dysponować wspomnianym orzeczeniem sądu lub innego organu. Dopiero zatem w razie potwierdzenia takim orzeczeniem, że O. Sp. z o.o. złożyła nieprawdziwe oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością, rzeczą organu będzie rozważenie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przeszkodą do żądania wznowienia postępowania jest to, iż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu zanim decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia strona żąda, uzyskała walor ostateczności, co wiąże się z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd skarżącego co do daty uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Należy zauważyć, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi o tym, iż tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Nie można zatem podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, wniosek taki można złożyć jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.