II OSK 1996/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 21/15 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. C. - K. na decyzję Wojewody M. z dnia [..] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] lipca 2013 r. Prezydent [..], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wspólnoty Mieszkaniowej [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ociepleniem stropu nad ostatnią kondygnacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [..], działka ew. nr [..], obręb [..] oraz działki ew. o nr: [..], obręb [..], w W., w Dzielnicy W., kategoria obiektu XIII. Wojewoda M., decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [..] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania pierwszoinstancyjnego, w efekcie czego Prezydent nie skierował ani nie doręczył skarżącej decyzji z dnia [..] lipca 2013 r. Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciel lokalu wykaże, iż postępowanie dotyczy jego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego) interesu prawnego, może on zostać uznany za stronę postępowania i wstępuje wtedy do postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej jako jego strona, nie wpływając na dotychczasowy zakres jej uprawnień w tym postępowaniu. Wojewoda wskazał, że odwołanie skarżącej nie zawierało zarzutów dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji w odniesieniu do konkretnych osób lub należących do nich lokali. W ocenie organu skarżąca nie wykazała istnienia, wynikającego z przepisów prawa materialnego, naruszenia prawa, które skutkowałoby ograniczeniem korzystania z jej lokalu. Wszystkie zarzuty, które skarżąca podnosiła, odnosiły się jednoznacznie do wpływu projektowanej inwestycji na cały budynek. Swój interes prawny skarżąca wywodziła z przekonania, że ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku zaburzy w sposób niekontrolowany bilans ciepła w nim oraz w każdym lokalu. Odwołanie się do zmiany bilansu cieplnego w niektórych lokalach organ uznał za dotyczące całego budynku, przez co nie tworzy ono indywidualnego, odrębnego od interesu Wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego jej członków. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie uwzględnić należy, że skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, który uzasadniałby możliwość występowania w postępowaniu w charakterze strony. Realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na remoncie elewacji oraz ociepleniu stropu nad ostatnią kondygnacją budynku, nie narusza interesu prawnego skarżącej. W związku z tym, że inwestycja dotyczyła części wspólnych nieruchomości, organ za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego słusznie uznał Wspólnotę, natomiast nie kierował swojego rozstrzygnięcia do skarżącej czy też innych właścicieli lokali. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że członek wspólnoty mieszkaniowej, aby stać się stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, musi wykazać konkretną okoliczność, która godzi w jego interes prawny, jak też wskazać przepis prawa, z którego on, jak i uprawnienie do działania w tej mierze, wynika. W związku z powyższym, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, sytuacja, gdy członek wspólnoty występuje obok niej jako strona postępowania jest możliwa, jednak należy do wyjątków i wiąże się przede wszystkim z koniecznością wykazania przez członka wspólnoty swojego interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. C. - K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 140 i art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, który uzasadniałby możliwość występowania w postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy skarżąca kasacyjnie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości wspólnej, co świadczy o jej interesie prawnym. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, prawo do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony mają także współwłaściciele nieruchomości, na której ma być zrealizowany inwestycja. Powoduje to, że skarżącej kasacyjnie przysługuje w rozpoznawanej sprawie interes prawny z uwagi na fakt, iż zamierzenie budowlane miało być realizowane na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Bezsprzecznie jest, iż w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie byłaby jednym z dwóch współwłaścicieli budynku, przysługiwałby jej interes prawny w sprawie realizacji robót budowlanych. Z tego też względu nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji, w której pozycja procesowa współwłaściciela zależy tylko i wyłącznie od liczby pozostałych współwłaścicieli, 2. naruszenie art. 140 k.c. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż projekt inwestycji określony w decyzji Prezydenta [..] z [..] lipca 2013 r. zakładał usunięcie krat z okien mieszkania będącego własnością skarżącej kasacyjnie, co stanowi naruszenie prawa własności, które podlega ochronie stosownie do w/w przepisu, przesądzając tym samym o istnieniu w sprawie interesu prawnego. Istotne jest, że okna, w tym także zamontowane na nich kraty, nie mogą zostać uznane za część wspólną budynku, skoro są wyłącznie użytkowane przez skarżącą kasacyjnie. Powoduje to, że wbrew stanowisku WSA, skarżąca kasacyjnie dysponuje interesem prawnym w sprawie z uwagi na naruszenie przysługującego jej prawa własności. Nie można bowiem przyjąć, że wskazanie w projekcie budowlanym na konieczność zdemontowania cudzej własności, która to podlega ochronie, nie ma wpływu na interes prawny właściciela, 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest lakoniczne, przy czym Sąd nie odniósł się do kwestii, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. konieczności usunięcia krat z okien skarżącej kasacyjnie, co miało bezpośredni wpływ na naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej kasacyjnie. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) w zw. z art. 140 i 195 k.c. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji Wspólnoty Mieszkaniowej [..] jest remont elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ociepleniem stropu nad ostatnią kondygnacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego legitymowała się prawem odrębnej własności lokalu w w/w budynku, z którym związany był udział w części wspólnej budynku. W niniejszej sprawie kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy przysługujące skarżącej prawo własności lokalu i związany z tym udział w części wspólnej budynku stanowił o legitymacji skarżącej jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o którego wydanie wystąpiła w/w wspólnota mieszkaniowa. Rozważania dotyczące tej kwestii należy rozpocząć od interpretacji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej Pr. bud.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że nie wyklucza on jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela nieruchomości, na której mają być wykonane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel nieruchomości, może uprawniać do przyjęcia, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali, mogą być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji na częściach wspólnych obiektu (por. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16). Jednakże od tej zasady, stanowiącej, że właściciel nieruchomości, na której inny podmiot zamierza realizować roboty budowlane może być - na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. – stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego tych robót budowlanych, istnieją wyjątki, które wynikają z konstrukcji prawnej wspólnoty mieszkaniowej. Należy bowiem uwzględnić wykładnię przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel instytucji prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną. Co do zasady uprawnionym do reprezentacji wspólnoty jest jej zarząd (art. 21 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 27 ustawy o własności lokali, każdy właściciel ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną, ale prawo to nie ogranicza jednocześnie uprawnień zarządu określonych w art. 21 ust. 1 i 22 ust. 2 tej ustawy, czyli uprawnień do kierowania sprawami wspólnoty, reprezentowania jej na zewnątrz i w stosunkach między właścicielami lokali oraz uprawnień do samodzielnego podejmowania czynności zwykłego zarządu. Poszczególni właściciele lokali nie mogą wkraczać w kompetencje zarządu. Chodzi w szczególności o to, aby w przypadku większej liczby lokali, a zatem większej liczby potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (powyżej siedmiu), w celu sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną obowiązkowo powoływać zarząd (art. 21 ustawy o własności lokali), który przejmuje niektóre uprawnienia i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (art. 22 powołanej ustawy), ograniczając tym samym prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W celu zapewnienia sprawnego zarządu nieruchomością wspólną konieczne może być też ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występować jako strona będzie tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej. Przyjąć zatem należy, że w sprawie, w której wspólnota mieszkaniowa, grupująca dużą liczbę właścicieli lokali, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej wspólnoty stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej znacznie by utrudnił sprawne przeprowadzenie postępowania, co kłóciłoby się z celem wprowadzenia zarządu nieruchomością wspólną. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wspólnota rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej uprawnienia, czyli przede wszystkim, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem. Właściciel lokalu dysponuje możliwością sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty (por. wyr. WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 491/17). W rozpoznawanej sprawie wspólnota mieszkaniowa przekracza 80 osób, którym przysługuje prawo własności lokali w przedmiotowym budynku, a zatem stanowi to o znacznej liczbie osób, którym potencjalnie można byłoby przyznać status strony obok samej wspólnoty w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, od którego skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie, są związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Obejmowały one, jak wynika z projektu budowlanego, remont elewacji budynku (remont ścian zewnętrznych, remont balkonów - płyt balkonowych i balustrad, wymianę okien strychowych, wymianę drzwi do klatek schodowych, ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją, wymianę opasek wokół budynku). Tego rodzaju roboty budowlane, bez względu czy nazwiemy to ulepszeniem, przebudową, czy remontem, nie wykraczają bowiem poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 245/13; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest również, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiot ten musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego ( por. wyr. NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2979/17, wyr. NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2682/15, wyr. NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 675/17, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes. Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd lub zarządcę. Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie sposób jest się doszukać takiej zależności. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób realizacja inwestycji ograniczy możliwość korzystania z lokalu, będącego jej własnością. Bez wątpienia projektowane prace w budynku mieszkalnym nie ograniczą właścicielki w korzystaniu z należącego do niej lokalu, ani też nie będą stanowić bezpośredniej ingerencji w prawo własności. Roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem niewątpliwie będą wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku (elewacji budynku). Wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany nie obejmuje natomiast demontażu krat w oknach lokalu skarżącej. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca kasacyjnie wykazała, aby zakres prac remontowych ingerował w przysługujące jej prawo własności, co dopiero kreowałoby jej legitymację jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja na poparcie tego zarzutu nie znajduje odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku poglądu, jakoby członek wspólnoty nie posiadał z zasady legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę już z tej przyczyny, że wspólnota, jako ogół jej członków, reprezentowana jest przez zarząd. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że udział w takim postępowaniu członka wspólnoty uzasadnia wykazanie przez niego indywidualnego interesu prawnego, czego skarżąca w tej sprawie nie uczyniła. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu z powodu nie odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii demontażu krat w oknach lokalu skarżącej, należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku, bowiem argumentacja skarżącej w tym zakresie nie została przedstawiona ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze wniesionej do Sądu I instancji. Na tych etapach postępowania, skarżąca argumentowała przede wszystkim o wpływie inwestycji na stan całego budynku, w tym w zakresie bilansu cieplnego. Niezależnie od powyższego, warunkiem uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie naruszenia w/w przepisu jest, aby uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej zależności nie sposób byłoby stwierdzić w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany nie zakładał demontażu krat w oknach lokalu skarżącej. Sąd I instancji odniósł się zatem do tych ustaleń stanu faktycznego sprawy, które zostały stwierdzone przez organy orzekające w sprawie i miały decydujący wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.