II SA/Ol 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr "[...]" w miejscowości D. M. gmina W. (budynek na działce nr "[...]" obręb G. gmina W.) wykonanie robót remontowych w budynku obejmujących: rozebranie i ponowne wymurowanie uszkodzonej w wyniku wybuchu ściany zewnętrznej, wykonanie nowych nadproży okiennych z belek stalowych NP140, uzupełnienie ściany nad nadprożami w celu zapewnienia właściwego oparcia stropów nad mieszkaniem nr 7, uzupełnienie brakujących okien w mieszkaniu nr 7 i w poziomie piętra na drugiej klatce schodowej, wykonanie tynku na odtworzonej ścianie zewnętrznej. W uzasadnieniu podano, że w dniu 27 listopada 2016r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym doszło do wybuchu gazu w mieszkaniu nr 7. W wyniku oględzin budynku ustalono, że w wyniku wybuchu zostały wyrwane ze ścian wszystkie okna w mieszkaniu nr 7 oraz okno w drugiej klatce schodowej w poziomie pierwszego piętra, uszkodzeniu uległa ściana zewnętrzna podłużna (od strony przeciwległej do wejść do klatki schodowej) na odcinku dwóch pokoi w mieszkaniu nr 7, na której widoczne są wyraźne pęknięcia z przemieszczeniem. Wskazano, że w obecnym stanie ściana nie zapewnia bezpiecznego oparcia stropu nad mieszkaniem nr 7 na odcinku dwóch pokoi i wymagała wykonania doraźnych zabezpieczeń. Podano, że w wyniku wybuchu uszkodzeniu uległa ściana poprzeczna od strony klatki schodowej, ale widoczne na niej pęknięcia nie naruszają jej stabilności i nie stanowią zagrożenia, a także ścianka działowa oddzielająca mieszkanie nr 7 od mieszkania nr 8, gdyż znaczny jej fragment wpadł do mieszkania nr 8, a ścianka na całej powierzchni uległa silnym spękaniom z dużymi przemieszczeniami. Wyjaśniono, że ściankę działową pomiędzy mieszkaniami nr 7 i 8 rozebrano i wykonano nową w ramach doraźnych robót zabezpieczających, a także podstemplowano zagrożony strop w mieszkaniu nr 7. Podano, że gmina W. przedłożyła ekspertyzę techniczną, w której wskazano na roboty budowlane, jakie należy przeprowadzić w budynku. W ramach robót remontowych nakazano uzupełnienie brakujących okien w mieszkaniu nr 7 oraz na piętrze drugiej klatki schodowej, gdyż brak okien narusza zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podano, że wspólnota mieszkaniowa budynku nie powołała zarządu, a także nie ustanowiono zarządcy, mimo że w budynku znajduje się osiem mieszkań. W związku z tym adresatem decyzji są wszyscy członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Od powyższej decyzji odwołał się P. K., zarzucając nieważność decyzji z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niestwierdzeniu potrzeby opróżnienia w całości przedmiotowego budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem i ograniczenie się jedynie do zakazu użytkowania lokalu nr 7, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na skutek wybuchu gazu w tym lokalu doszło do szeregu uszkodzeń konstrukcji budynku i przebywanie ludzi w budynku zagraża ich życiu i zdrowiu, a budynek grozi zawaleniem. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazał, że organ oparł swoje ustalenia głównie na wynikach oględzin budynku oraz na ekspertyzie technicznej dostarczonej przez gminę W., niebędącej stroną postępowania. Z okoliczności sprawy wynika, że wszystkie uszkodzenia budynku wywołane zostały przez przyczynę znajdującą się w mieszkaniu nr 7 i organ wcześniejsze decyzje wydawane w sprawie kierował do właściciela tego mieszkania. Natomiast przedmiotowa decyzja z nieznanych przyczyn została skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, bez uzasadnienia przez organ zajętego stanowiska. Podniósł, że wszelką odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wybuchem gazu powinien ponosić właściciel lokalu, w którym zdarzenie to miało miejsce. Zatem nakaz robót budowlanych, określonych w decyzji, winien być skierowany do właściciela lokalu nr 7. Zarzucił ponadto bezkrytycyzm w przyjęciu zaleceń wynikających z ekspertyzy dostarczonej przez gminę W., o czym świadczy wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia decyzji z wnioskami ekspertyzy, które pomijają aktualne na dzień jej sporządzenia realne zagrożenie zawalenia się stropu nad lokalem nr 7 w wyniku przesunięcia ściany nośnej. Doraźne podparcie stropu nie usuwa tego stanu i nie daje organowi podstaw do ustalenia, iż zastosowane zabezpieczenia eliminują stan zagrożenia o którym mowa w art. 68 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ pominął okoliczność naruszenia płyt stropowych międzykondygnacyjnych i naruszenia konstrukcji całego budynku, co wynika z ustaleń Policji w W., w szczególności z opinii powołanego w trakcie tego postępowania biegłego z zakresu pożarnictwa. Wskazano, że w toku postępowania administracyjnego organ powinien zwrócić się do Policji o przekazanie tej opinii oraz zweryfikować ekspertyzę dostarczoną przez gminę W., a także ewentualnie zlecić wykonanie dodatkowej ekspertyzy technicznej. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że z ustaleń organu I instancji wynika, że jest 8 właścicieli wyodrębnionych lokali w przedmiotowym obiekcie, a odwołujący się działa w imieniu własnym jako jeden z właścicieli wyodrębnionego lokalu. Wskazano, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego. Wskazano, że celem nałożonego obowiązku jest uzyskanie należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, którego realizacja może wymagać czasowego zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Adresatem takiego nakazu są wszyscy właściciele nieruchomości (części wspólnych, wspólnota), na których spoczywa, na podstawie art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości. W sprawach dotyczących wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. To, że zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a więc również w postępowaniu przed organem administracji publicznej, nie wyklucza możliwości przyznania równoległego uprawnienia dla członka wspólnoty mieszkaniowej do działania na zewnątrz, niemniej sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach niedotyczących nieruchomości wspólnej. Stwierdzono, że adresatem obowiązków nałożonych decyzją jest wspólnota mieszkaniowa. Na mocy przepisów ustawy o własności lokali właściciele lokali byli obowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu, którego to obowiązku zaniechali. Brak powołania zarządu wspólnoty, uprawnionego do samodzielnej reprezentacji interesów wspólnoty, nie powoduje możliwości przyznania tych uprawnień poszczególnym członkom wspólnoty mieszkaniowej. Zatem odwołujący się nie posiada uprawnienia do samodzielnego reprezentowania i obrony interesów wspólnoty mieszkaniowej, a brak tych uprawnień powoduje niemożność występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony postępowania, a w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K., reprezentowany przez adw. W. B., zarzucając jej nieważność, gdyż została wydana wobec osób nieżyjących oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania wobec złożenia odwołania przez lokatora wspólnoty mieszkaniowej w sprawie, w której stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, podczas gdy z materiałów postępowania administracyjnego wynika indywidualny interes skarżącego w postaci konieczności przeprowadzenia szeregu prac w lokalu nr 8 polegających na odbudowaniu ściany działowej zniszczonej w wyniku eksplozji gazu w lokalu nr 7 oraz w postaci zaistniałego w wyniku tej eksplozji stanu zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącego, a także błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść orzeczenia, polegający na stwierdzeniu braku indywidualnego interesu faktycznego, bądź prawnego legitymującego do działania. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osób zmarłych, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 159 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony podniesiono, że jest on współwłaścicielem nieruchomości, sąsiadującej z lokalem nr 7. Podano, że uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć bowiem swój własny interes prawny, podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego, który winien podlegać zbadaniu przez organ. Podano, że z treści odwołania jednoznacznie wynika, że skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie w części dotyczącej nakazania wspólnocie mieszkaniowej wykonanie nakazanych robót budowlanych i wskazuje właściciela lokalu nr 7 jako odpowiedzialnego za szkodę powstałą w wyniku eksplozji gazu. Argumentacja ta opierała się o ujemne skutki dla niego jako członka wspólnoty, w postaci proporcjonalnego obciążenia go, w części odpowiadającej wielkości udziału w nieruchomości wspólnej, obowiązkiem wykonania i finansowania robót budowlanych, pomimo ustalenia źródła szkody i jego umiejscowieniu w lokalu nr 7. Niewątpliwie prywatny interes prawny skarżącego wynika też z obecnego stanu technicznego nieruchomości, który zagraża jego życiu i zdrowiu, co potwierdza organ w części uzasadniającej nakaz odbudowania podłużnych ścian nośnych. Skarżący w odwołaniu wprost wyartykułował obawę przed groźbą zawalenia się budynku w obrębie lokali sąsiadujących z lokalem 7, czyli w obrębie lokalu, który zajmuje. Ponadto podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej w sprawach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych występuje wówczas, jeżeli dotyczy części wspólnych budynku, a z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika nakaz wykonania prac budowlanych, przewidujący uzupełnienie okien w lokalu nr 7, czyli nie dotyczy elementów wspólnych i w tym zakresie decyzja ta jest niewykonalna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że organ odwoławczy skoncentrował się na zbadaniu legitymacji do złożenia odwołania przez skarżącego, a tym samym nie badał prawidłowości ustalenia kręgu członków wspólnoty, którym w zaistniałej sytuacji (brak zarządu) organ doręczył decyzje. Podkreślono, że adresatem decyzji nie są właściciele poszczególnych lokali, ale istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, która nie podjęła zasadniczych kroków celem powołania zarządu - organu upoważnionego do działania w imieniu Wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. z 2017r. poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, gdyż decyzja organu I instancji skierowana jest do wspólnoty mieszkaniowej, a skarżący - jako jej członek - nie posiada uprawnień do samodzielnego reprezentowania wspólnoty i obrony jej interesów. Rzeczywiście brak legitymacji po stronie podmiotu składającego odwołanie do występowania w charakterze strony skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Jednakże - jak słusznie stwierdził organ w zaskarżonej decyzji - każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720, także między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. II OSK 1648/08, z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1912/06, z dnia 18 września 2009r. sygn. akt II OSK 1417/08, z dnia 24 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 233/08, z dnia 3 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 905/08, z dnia 18 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1658/10). Przy czym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012r. (sygn. akt II OSK 2208/10) jednoznacznie wskazano, że zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych – organów je reprezentujących. Nie wyłącza to jednak możliwości uzyskania przez właściciela lokalu (lokali) przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada i to niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy właściciel lokalu domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań mogących skutkować nałożeniem na zarządcę reprezentującego wspólnotę określonych obowiązków mających doprowadzić do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (w tym dla tegoż właściciela), wynikającego z naruszenia wskazywanych przepisów prawa budowlanego. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie ma uprawnień do wniesienia odwołania, a tym samym do występowania w charakterze strony tylko na tej podstawie, że decyzja organu I instancji została skierowana do wspólnoty mieszkaniowej. Jak jednak wskazano wyżej ta okoliczność nie wyklucza możliwości występowania w charakterze strony także członka wspólnoty mieszkaniowej. W takim wypadku jednak organ winien najpierw wezwać odwołującego się - zgodnie z zasadą określoną w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - do wykazania istnienia po jego stronie interesu prawnego, a następnie dokonać analizy okoliczności wskazujących na istnienie lub brak jego interesu prawnego do występowania w sprawie. Brak takiej oceny, dokonanej przez organ, uniemożliwia wypowiedzenie się w tej kwestii przez Sąd, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej wynika, że w wyniku wybuchu gazu w lokalu nr 7 uszkodzeniu uległa także ściana działowa między tym lokalem a lokalem nr 8, należącym do skarżącego, na co powołano się także w skardze. Należy jednakże podkreślić, że członek wspólnoty mieszkaniowej może występować tylko w ramach własnego interesu prawnego, o ile wykaże jego istnienie. Natomiast słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt bycia członkiem wspólnoty nie upoważnia do występowania w jej imieniu, nawet jeśli wspólnota mieszkaniowa nie powołała zarządu. Wyjaśnić bowiem należy, że z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. w własności lokali (Dz.U. z 2015r. poz. 1892 ze zm.) jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 22 tej ustawy to zarząd jest uprawniony do reprezentowana wspólnoty. Jeżeli zaś zarząd nie został powołany lub pomimo powołania nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki, każdy właściciel lokalu może żądać ustanowienia zarządcy przymusowego przez sąd, który określi zakres jego uprawnień oraz należne mu wynagrodzenie (art. 26 ust. 1 ustawy o własności lokali). Z przepisów tych nie wynika zatem, aby brak zarządu pozwalał na scedowanie jego uprawnień na poszczególnych członków wspólnoty. Zatem odwołanie skarżącego może zostać rozpatrzone tylko w przypadku uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. Z tego względu na tym etapie postępowania Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących decyzji organu I instancji W związku z powyższym organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.). .