II GSK 1786/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S., I. S. – wspólników spółki cywilnej [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3079/14 w sprawie ze skargi G. S., I. S. – wspólników spółki cywilnej [...] s.c. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S., I. S. - wspólników spółki cywilnej [...] s.c. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3079/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. i I. S. - wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Strona otrzymała z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: październik, listopad 2013 r. Przedmiotowe wnioski złożone zostały w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8, poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wnioski dotyczą. Pismem z [...] listopada 2013 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w celu zbadania czy wnioskodawca spełnia przesłanki otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy październik i listopad 2013 r. zwrócił się do strony o przekazanie: - deklaracji ZUS DRA, RCX/RCA dotyczących pracowników niepełnosprawnych wykazanych w załącznikach INF-D-P za miesiąc październik 2013 r., - potwierdzeń zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc październik 2013r., - potwierdzeń zapłaty zaliczek na podatek dochodowy za miesiąc październik 2013 r., - list płac i potwierdzeń wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wykazanych w załącznikach INF-D-P za miesiąc październik 2013 r. Pismem z [...] grudnia 2013 r. strona uzupełniła dokumentację z której wynikało, że wynagrodzenia dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych wykazanych w załącznikach INF-D-P za miesiące: październik, listopad 2013 r. zostały wypłacone w formie gotówkowej. W związku z powyższym, pismem z [...] grudnia 2013 r., strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy październik i listopad 2013 r. W związku z faktem, iż strona nie przekazała wyciągów bankowych lub innych dokumentów potwierdzających datę wpływu na rachunek bankowy strony kwot dofinansowania przekazanego przez Fundusz za okresy październik i listopad 2013 r., organ pierwszej instancji w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, zgromadził materiał dowodowy w postaci: - pobranej z systemu finansowego FIN-SODiR informacji o numerze rachunku, - bankowego beneficjenta, umożliwiającej zidentyfikowanie banku prowadzącego ten rachunek, - pobranego z systemu finansowego FIN-SODiR dokumentu, z którego wynika dzień obciążenia rachunku bankowego Funduszu na rzecz beneficjenta, - tabeli zawierającej rozkład sesji w systemie ELIXIR umożliwiający ustalenie daty uzyskania środków Funduszu przez beneficjenta, co pozwala na określenie daty początkowej przy naliczaniu odsetek od nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wskazany okres sprawozdawczy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji kwoty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przekazanych stronie za okresy październik i listopad 2013 r. w łącznej kwocie 6.300 zł wraz z odsetkami. Fundusz podkreślił, że wynagrodzenie dla zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za miesiąc październik i listopad 2013 r. zostały wypłacone pracownikom w formie gotówkowej, w związku z powyższym dofinansowanie do wynagrodzeń za w/w okresy nie przysługuje. Organ wskazał przy tym, że wobec powyższego, strona została zobowiązana do złożenia korekt wniosków za ww. okresy sprawozdawcze oraz zwrotu przekazanych środków. Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z [...] września 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje w przypadku, jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych. Organ wskazał przy tym, że strona chcąc uzyskać dofinansowanie była zobowiązana do wypłaty wynagrodzenia jedynie w takiej formie, na jaką pozwalał przepis prawa. Przekazanie wypłat dla pracowników nastąpiło do rąk własnych, co zdaniem organu odwoławczego pozbawia możliwości uzyskania dofinansowania. Na ww. decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia czy pracodawca może uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, jeśli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego zostało mu przekazane do rąk własnych. Sąd I instancji podniósł, że art. 26a ust. 1a¹ pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm.) nie przewiduje możliwości wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w przypadku wypłaty wynagrodzenia do rąk własnych, gdyż określa precyzyjnie sposób wypłaty wynagrodzenia. Okoliczności wskazane przez stronę – tj. brak zgody pracownika niepełnosprawnego na wypłatę wynagrodzenia w formie bezgotówkowej wobec konfliktów rodzinnych związanych z ich stanem zdrowia oraz fakt, że pracodawca nie zawarł układu zbiorowego pracy i pracodawca nie miał prawnego instrumentu do wyegzekwowania na pracowniku takiej zgody nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do stwierdzenia strony, iż art. 86 § 2 Kodeks pracy stanowi, że zasadą jest wypłata do rąk własnych, a inne formy jako wyjątek od tej reguły muszą mieć swoje odzwierciedlenie w układzie zbiorowym pracy lub przez pisemną zgodę pracownika, WSA wskazał, że w tym przypadku przepis art. 26a ust. 1 a¹ pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...), jest przepisem o większym stopniu szczegółowości niż art. 86 Kodeksu pracy. Zatem w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 26a ust. 1 a¹ pkt 2 ww. ustawy o rehabilitacji (...). Sąd I instancji wskazał również, że wzór wniosku o dofinansowanie ustalony został rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8, poz. 43 ze zm.). W treści wniosku "Wn-D" w rubryce składający znajduje się zapis: "Pracodawca, o którym mowa w art. 26a ustawy, któremu przysługuje dofinansowanie do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych ze środków PFRON". WSA podniósł, iż na wstępie znalazło się odesłanie do treści art. 26a ustawy o rehabilitacji, który określa podstawowe warunki pozwalające Funduszowi na wypłatę dofinansowania, a beneficjent winien dołożyć szczególnej staranności w spełnieniu warunków, z którymi łączy się dofinansowanie. Sąd I instancji podkreślił również, że przedmiotowa sprawa dotyczy dofinansowania przekazanego za październik i listopad 2013 r., natomiast zmiana warunków wypłaty wynagrodzeń weszła w życie z dniem 1 grudnia 2012 r. a zatem przepis ten obowiązywał już przez okres 11 miesięcy przed wypłatą wynagrodzenia. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji przyczyny dla których strona nie zastosowała się do przepisu art. 26a ust. 1 a1 pkt 2 ww. ustawy pozostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W ocenie WSA organ prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz na podstawie jego całokształtu dokonał oceny zgodnie z art. 80 kpa. Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi strony, WSA wskazał, że decyzja została omyłkowo wysłana na adres strony, zamiast do jej pełnomocnika. Sąd I instancji wskazał przy tym, że strona w terminie wniosła do WSA skargę na decyzję, co wskazało, że błędne doręczenie decyzji nie miało wpływu na wynik postępowania. Sąd I instancji podniósł, że Minister naprawił błąd wysyłając potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z [...] września 2014 r. dla pełnomocnika strony. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio skarżącym działającym przez pełnomocnika z pominięciem tego pełnomocnika, było czynnością bezskuteczną i nie rodziło żadnych skutków prawnych, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 3 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8, poz. 43 ze zm.), polegającym na uznaniu, iż wzór wniosku "Wn-D" ustalony tym rozporządzeniem zawierał pełne informacje dotyczące nowego sposobu (tj. od dnia 1 grudnia 2012 r.) wypłaty wynagrodzenia, pomimo iż ten wzór wniosku nie został zmieniony wraz z nowelizacją ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych obowiązującą od dnia 1 grudnia 2012 r. (Dz. U, poz. 986). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów zgłoszonych w ramach obu wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych powoduje, że przed przystąpieniem do ich oceny, koniecznym jest przypomnienie podstawowych zasad odnoszących się do prawidłowego formułowania zarzutów kasacyjnych. W związku powyższym podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art.175 §1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organ rozstrzygał kwestię czy pracodawca może uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, jeśli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych są przekazywane do rąk własnych tych pracowników. Ponadto zauważyć należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dotyczącym zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Zgłaszając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art.40 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji niewłaściwie kontrolując legalność działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio skarżącym działającym przez pełnomocnika z pominięciem tego pełnomocnika, było czynnością bezskuteczną i nie rodziło żadnych skutków prawnych. Pomijając kwestię, że autor skargi kasacyjnej powołuje się na przepis art.145 § 1 p.p.s.a. wskazując nieprawidłowe jednostki redakcyjne tegoż przepisu prawa (nie ma jednostki redakcyjnej tego przepisu pkt 1a i 1c), uznać należy, że zarzut ten dotyczy skutków doręczenia decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika. W omawianym zakresie, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko, że doręczenie decyzji organu II instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu stronie a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie skargi w ustawowym terminie, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art.40 § 2 k.p.a., to nie takim o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc takim który ma wpływ na wynik sprawy. Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Niewątpliwie celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia (vide wyrok NSA z dnia 1.10.2015 r. sygn. akt II OSK 218/14, wyrok NSA z dnia 8.10.2015 r. sygn. akt II OSK 338/14, wyrok NSA z dnia 8.01.2013 r. sygn. akt II GSK 1937/11 niepublikowane). Powyższe oznacza, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro uchybienie organu w zakresie doręczenia decyzji II instancyjnej nie wywołało dla strony negatywnych skutków, o jakich mowa w art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny. W zakresie odnoszącym się do zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 roku (w skardze kasacyjnej błędnie podano datę 3 stycznia) w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poprzez uznanie, że wzór wniosku stanowiący załącznik do rozporządzenia zawierał pełne informacje dotyczące nowego sposobu wypłaty wynagrodzeń. W tym miejscu przypomnieć więc należy, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu (vide wyrok NSA z dnia 28.03. 2012 r., sygn. akt II FSK 1836/10). Tymczasem kasator formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię nie wskazał żadnego przepisu prawa, którego błędną wykładnię zarzuca Sądowi I instancji ani nie przedstawił, jak w jego ocenie powinna przedstawiać się prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że organy administracji publicznej oparły swoje rozstrzygnięcie na regulacji prawnej zawartej w art.26a ust.1a1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Żaden zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się do wskazanego przepisu prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.