II SA/Go 115/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi U.K. na czynność Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej U.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze noszącej datę [...] stycznia 2015 roku, a która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 12 lutego 2015 roku U.K. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu) Starosty z dnia [...] października 2014 roku w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów zarejestrowanych w latach 2002-2005 oraz o ustalenie obowiązku Starosty dokonania na rzecz skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonych za ich wydanie. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżona czynność została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W latach 2002 – 2005 skarżąca U.K. dokonała w Starostwie rejestracji kilkudziesięciu samochodów używanych sprowadzonych z zagranicy, które nie posiadały kart pojazdu. W chwili dokonywania ich rejestracji uiściła m.in. opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł, a w przypadku dwóch pojazdów po 1000 zł. Opłata została uiszczona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, a za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie drugim wyroku stwierdzono, że powołane przepisy rozporządzenia tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 roku, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 30 lipca 2014 roku U.K. zwróciła się do Starosty o zwrot części uiszczonych opłat za wydane kart pojazdu w łącznej wysokości 46.900 złotych. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyżej wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Wobec nie rozpatrzenia przez organ wniosku o zwrot nadpłaconych opłat w dniu [...] września 2014 roku U.K. złożyła w zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za zasadne, wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy 14-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości. Pismem z dnia [...] października 2014 roku Starosta odmówił zwrotu stronie nadpłaconych opłat z tytułu wydania kart pojazdu uiszczonych w latach 2002-2005. Zdaniem Starosty w okresie, gdy zostały one uiszczone jej wysokość była określona przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł. Natomiast obowiązek uiszczania takiej opłaty wynikał z art. z 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 roku utracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 roku, a zatem w dacie wniesienia opłat za wydane karty pojazdu przepis ten obowiązywał. Odraczając termin utraty mocy w/w przepisu do dnia 1 maja 2006 roku Trybunał zmierzał do usankcjonowania działania organów administracji publicznej podejmowanych na podstawie zakwestionowanego przepisu oraz koniecznością wprowadzenia do tego czasu w tym przedmiocie nowych regulacji prawnych zgodnych z Konstytucją. Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 31 października 2014 roku. W dniu 13 listopada 2014 roku do siedziby Starosty wpłynęło pismo noszące datę [...] listopada 2014 roku, w którym strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym podniesiono, że stanowisko zaprezentowane przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 roku w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaconej opłaty nie jest uzasadnione. Strona ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, stwierdzając że przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 złotych, uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucją. Starosta nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 stycznia 2015 roku U.K. nadała w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę przez Starostę zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdu, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym, według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego 2. naruszenia prawa materialnego poprzez: a) zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której; - powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydane karty pojazdu są objęte zakazem z powołanego przepisu, od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej tj. od dnia 1 maja 2004 roku, 3. niezastosowanie przepisu art. 10 TWE – proklamującego zasadę lojalności , która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związania Pastwa Polskiego ,,acquis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikająca orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową , a w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 90 akapit 1 TWE. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że ewentualne pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanowić powinno jedynie prejudykat i w dalszej kolejności otwierać skarżącej drogę do wystąpienia z roszczeniem na drogę cywilną. Zgodnie natomiast z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku (sygn. akt III CZP 37/10) bieg przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, tj. od chwili zapłaty za wydanie karty pojazdu przy jego rejestracji. Termin przedawnienia w tym przypadku wynosi 10 lat. Zdaniem organu z listy dołączonej do wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty wynika, że zgłoszone roszczenie w części uległo przedawnieniu między innymi z tego powodu organ odmówił zwrotu nadpłaty. Brak kompletnych danych dotyczących uiszczenia opłaty za wydane karty pojazdu, zwłaszcza dat ich uiszczenia czyni niemożliwym ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Organ zgodnie z obowiązującymi przepisami przechowywał dokumentację związaną z rejestracją pojazdu przez okres 5 lat i obecnie nie jest w stanie stwierdzić, kiedy została uiszczona opłata za wszystkie wskazane przez skarżąca karty pojazdu. W tym stanie rzeczy niemożliwym jest prawidłowe określenie wysokości roszczenia, którego skarżąca mogła ewentualnie dochodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i opera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola o której mowa, obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei po myśli art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (§ 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność materialno-techniczna Starosty polegająca na odmowie skarżącej zwrotu kwoty 46.900 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie kart pojazdu w związku z rejestracją pojazdów sprowadzonych z zagranicy w latach 2002-2004. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za każdą wydana kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczone. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie (decyzji, postanowienia czy też czynności). W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowo zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu. Należy wskazać, że obowiązujące w tym zakresie obecnie przepisy nie uległy istotnym zmianom za wyjątkiem wysokości samej opłaty. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organy w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi bowiem pismo organu zawierającego negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono jej pełnomocnikowi w dniu 31 października 2014 roku, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do siedziby organu dnia 13 listopada 2014 roku. Następnie skarga, wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie, wniesiona pismem noszącym datę [...] stycznia 2015 roku, została nadana listem poleconym w dniu 9 stycznia 2015 roku i wpłynęła do organu w dniu 12 stycznia 2015 roku, czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym w ocenie Trybunału należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem każdej z kart pojazdu. Skarżąca miała bowiem obowiązek uiszczenia opłat za wydanie karty pojazdów wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym skarżącej przysługuje prawo żądania zwrotu części nienależnie pobranych opłat z tego tytułu jako świadczenia pobranego bez podstawy prawnej, a organ w przypadku zgłoszenia takiego roszczenia winien je uwzględnić. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że zaskarżona czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłat za wydane karty pojazdów, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł za jedną, została dokonana bez podstawy prawnej. Należy przyjąć, że obowiązujące nowe rozporządzenie określające wysokość spornej opłaty odpowiada kryteriom określonym w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy się również ustosunkować do podnoszonego w piśmie organu z dnia 29 października 2014 roku (zaskarżonej czynności) znaczenia orzeczenia punktu II w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w którym postanowiono, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku, czyli gdy Trybunał skorzystał z uprawnienia określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu nie jest to istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielniej oceny konstytucyjności spornych przepisów, podzielając i przytaczając w niniejszym uzasadnieniu w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżących opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110). Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w latach 2002-2004, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, należy stwierdzić, że przepisu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym nie zawierały w tym zakresie żadnych postanowień. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa o tym wyraźnie mówi. Brak jest w systemie prawa administracyjnego przepisu o charakterze ogólnym tak jak w prawie cywilnym tj. art. 117 i następne kodeksu cywilnego, które zawierają ogólne unormowania dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, ale dotyczące tylko i wyłącznie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego, a nie roszczeń o świadczenia majątkowe wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienie do zwrotu części nadpłaconej opłaty ulega przedawnieniu lub wygasa z upływem określonego terminu przed dniem 1 stycznia 2010 roku tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Przyjęcie poglądu, że do uiszczonych przed 1 stycznia 2010 opłat za wydanie karty pojazdu ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i jest liczony od dnia jej uiszczenia nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Przepisy przejściowe wprowadzające w życie ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych nie zawierają jakichkolwiek w tym przedmiocie postanowień. Przyjęcie takiego stanowiska stanowi naruszenie zasad lex retro non agit. Sytuacja, w której przyjmuje się, że prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucja RP zasadą demokratycznego państwa. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych jak i wyżej już wspomniany art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z przyczyn uprzednio już przytoczonych, nie daje podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować stanowiska organu podniesionego w odpowiedzi na skargę, jako mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności, dotyczącego przedawnienia roszczenia z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu oparte na przedawnieniu świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 kodeksu cywilnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądami powszechnymi do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobrane opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 OSNCP 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 roku sygn. akt I OPS 3/07, nie mniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, oparty na przepisach prawa cywilnego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak już wyżej wspomniano, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 150 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności. Dokonując ponownie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie karty pojazdu organ winien uwzględnić powyższe rozważania prawne. Kwestią wymagająca dokładnego wyjaśnienia niezbędną do określenia łącznej wysokości należnej skarżącej kwoty z tytułu nadpłaconych opłat będzie ustalenie ilości zarejestrowanych pojazdów, z którą to czynnością związane było uiszczanie spornej opłaty. Jak wynika z oświadczenia organu zawartego w skardze część dokumentacji zgodnie z przepisami o archiwizacji została zniszczona. Mając na uwadze treść art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, uwzględniając nie tylko zachowaną dokumentację związaną z rejestracją danego pojazdu, ale także inne dowody w tym zapisu w zachowanych repertoriach, wykazach jak i również dowody znajdujące się w posiadaniu i przekazane w tym zakresie przez skarżącą. Brak wykazania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w sposób jednoznaczny ilości zarejestrowanych przez skarżącą pojazdów, rozbieżności między wykazem zarejestrowanych pojazdów sporządzonym przez skarżącą dołączonym do wniosku o zwrot nadpłaty a dotychczas przekazaną dokumentacją przez organ, stanowił przeszkodę do uwzględnienia żądania zawartego w punkcie 1 dotyczącego stwierdzenia obowiązku. Należy w tym miejscu podkreślić, że w samym wykazie (nie podpisanym) w wielu pozycjach nie podano danych umożliwiających stwierdzenie, że z rejestracją danego pojazdy i wydaniem karty pojazdu związany był obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł np. nie podano daty rejestracji pojazdu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 457 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 240 złotych oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.