II SAB/Po 18/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) w zakresie określonym w tiret 3 wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. umarza postępowanie w zakresie informacji dotyczącej projektów inwestycji zleconych przez Gminę O. w roku 2010 oraz w zakresie informacji dotyczącej wykonawcy projektów, kosztów projektów i terminów sporządzenia projektów, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. określa, że bezczynność Wójta Gminy O. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, V. zasądza od Wójta Gminy Obrzycko na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Datowaną na dzień (...) lutego 2015 r. skargą K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wniesiono o zobowiązanie Wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu (...) stycznia 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wykonania projektów, jakie Gmina O. zleciła w latach 2010 – 2014, z podaniem nazwy inwestycji, wykonawcy projektu, kosztów projektu i terminu jego sporządzenia; 2) zasad wyłaniania wykonawców projektu; 3) wskazania kto firmował poszczególne opracowania, jako osoba posiadająca uprawnienia do sporządzenia projektu. Pismem z dnia (...) stycznia 2015 r. skarżący otrzymał odpowiedź, w której zawarto informacje dotyczące pierwszego pytania – przedstawiono mu tabelkę, w której wymieniono wszystkie inwestycje realizowane w latach 2011 – 2014, jednakże nie podano w niej wykonawców projektów, kosztów projektów oraz terminów ich sporządzenia. Równocześnie Wójt odpowiedział na drugie pytanie, natomiast odnosząc się zaś do trzeciego pytania, wyjaśniono, że każdorazowo dokumentację sporządzała osoba lub firma posiadająca odpowiednie kompetencje i uprawnienia, nie podano jednak konkretnych danych. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że Wójt Gminy O. pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. udzielono pełnej odpowiedzi na wniosek dotyczący wskazania zasad wyłaniania wykonawców projektu oraz wskazania osób firmujących poszczególne opracowania. Częściowo udzielono też odpowiedzi na pytania dotyczące wskazania projektów, jakie Gmina O. zleciła w latach 2010 – 2014, wskazując przy tym, że pozostałe elementy odpowiedzi na pytanie zostaną doręczone skarżącemu w dniu (...) marca 2015 r. W ocenie Wójta z bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mieć miejsce, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności wobec złożonego wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie organ niezwłocznie podjął działania, które miały zadośćuczynić złożonemu wnioskowi, co powoduje, że skargę należało oddalić. Pismem procesowym z dnia (...) kwietnia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu (...) marca 2015 r. otrzymał uzupełniającą odpowiedź Wójta Gminy O. Zwrócono jednak uwagę, że do dnia złożenia pisma Wójt nie udzielił mu informacji dotyczącej odpowiedzi na trzecie pytanie, a więc określenia kto firmował poszczególne opracowania jako osoba posiadająca uprawnienia do sporządzenia projektu. Podkreślono również, że wykaz inwestycji przedstawiony w piśmie z dnia (...) marca 2015 r. różni się od wykazu inwestycji zawartych w piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 23 kwietnia 2015 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty, natomiast pełnomocnik Wójta – radca prawny A. U. – B. wyjaśnił, że w ustawowym terminie, a więc jeszcze przed wniesieniem skargi udzielono skarżącemu informacji dotyczących prowadzonych w latach 2011 – 2014 r. inwestycji oraz poinformowano go, ze pozostałe informacje zostaną mu przekazane do dnia (...) marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznanie przez organ sprawy, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Wójt pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia (...) stycznia 2015 r., a więc czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie Wójt jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). W ocenie Sądu wnioskowana informacja stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią przy tym informacje o organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 pkt 2 lit b, c i f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wójt Gminy O. zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wykonania projektów, jakie Gmina zleciła w latach 2010 – 2014, z podaniem nazwy inwestycji, wykonawcy projektu, kosztów projektu i terminu jego sporządzenia; 2) zasad wyłaniania wykonawców projektu; 3) wskazania kto firmował poszczególne opracowania, jako osoba posiadająca uprawnienia do sporządzenia projektu. Przechodząc do poszczególnych wniosków o udzielenie informacji publicznej wskazać należy, że w określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminie 14 dni, Wójt udzielił skarżącemu odpowiedzi jedynie w zakresie drugiego z powołanych powyżej pytań, a więc udzielił odpowiedzi na pytanie dotyczące zasad wyłaniania wykonawców projektu. W piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. (k. 12 akt sądowych) wskazano, że wykonawcy byli wybierani w drodze zapytania o cenę lub negocjacji. Fakt udzielenia powyższej informacji publicznej potwierdza również sam skarżący, co powoduje, że w powyższym zakresie skarga podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 sentencji). Odnosząc się do pierwszego z wniosków skarżącego, dotyczącego wykonania projektów, jakie Gmina O. zleciła w latach 2010 – 2014, z podaniem nazwy inwestycji, wykonawcy projektu, kosztów projektu i terminu jego sporządzenia, wskazać należy, że w określonym ustawowo terminie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielono skarżącemu jedynie częściowej odpowiedzi na powyższe pytanie, przedstawiając skarżącemu zestawienie zleconych przez Gminę projektów inwestycji. Równocześnie poinformowano skarżącego, że reszta wnioskowanych informacji zostanie mu przedstawiona do dnia (...) marca 2015 r. Co istotne, w piśmie z dnia (...) marca 2015 r. rzeczywiście przedstawiono skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest w dniu 23 kwietnia 2015 r. niemożliwym stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wskazania projektów, jakie Gmina zleciła w latach 2010 – 2014, z podaniem nazwy inwestycji, wykonawcy projektu, kosztów projektu i terminu jego sporządzenia. Dlatego też, postępowanie sądowe podlegało w powyższym zakresie, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy, umorzeniu (pkt 2 sentencji). Przechodząc natomiast do ostatniego z wniosków skarżącego, dotyczącego wskazania kto firmował poszczególne opracowania, jako osoba posiadająca uprawnienia do sporządzenia projektu, podzielić należy stanowisko skarżącego, że do dnia rozpoznania skargi wniosek o udzielenie powyższej informacji nie został rozpoznany przez organ. Jak wyjaśnił sam skarżący, istota złożonego przez niego wniosku odnosiła się do wskazania personaliów osób, które wykonały projekty. Co prawda w zestawieniu załączonym do pisma z dnia (...) marca 2015 r., wskazano wykonawców projektu, jednakże w odniesieniu do części z nich podano podmioty prowadzące działalność gospodarczą, które były odpowiedzialne za przedstawienie projektów. Nie podano tym samym danych wszystkich projektantów, a więc osób fizycznych posiadających uprawnienia do sporządzenia projektów realizowanych inwestycji. W powyższym zakresie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany, a obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było zobowiązanie Wójta Gminy do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji). Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ udzielił częściowo odpowiedzi na złożony wniosek. Brak terminowego udzielenia wszystkich informacji, o jakie wnioskował skarżący, był wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wadliwego przyjęciu, że bezczynność w udzieleniu informacji ma miejsce, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać jedynie oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także określenie okoliczności sprawy. Stąd, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek przemawiających za wydaniem orzeczenie, iż bezczynności miała charakter rażący. Podobnie Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Częściowe rozpoznanie wniosku skarżącego nie uzasadniało bowiem zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.