II GSK 3397/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki jawnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3383/14 w sprawie ze skargi T. Spółki jawnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. Spółki jawnej w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3383/14 oddalił skargę T. jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutyczny z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz nakazu zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [..] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (MWIF) decyzją z dnia [..] maja 2014 r. stwierdził naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.) poprzez prowadzenie reklamy apteki położonej przy ul. K. w G., należącej do T., polegające na umieszczeniu w jej witrynie napisów/plakatów o treści A. i nakazał zaprzestania prowadzenia tej reklamy na terytorium województwa mazowieckiego, oraz na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 p.f. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie zakazu, o jakim mowa w art. 94a p.f., nadając nakazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji uznał, że treści zawarte w napisach oraz sposób ich umieszczenia stanową zakazaną reklamę apteki. Podkreślił, że treść plakatów miała zachęcać potencjalnych klientów apteki do nabywania w niej towarów i usług celem zwiększenia sprzedaży, nie będąc informacją wyłącznie o lokalizacji apteki i jej godzinach otwarcia. Świadczy o tym treść plakatów, ich ilość rozmieszczona w oknach apteki i kolorystyka przykuwająca uwagę potencjalnych klientów apteki. Ponadto, w ocenie organu I instancji, powyższe działanie marketingowe jest sprzeczne z ustawą, gdyż apteka, korzystając z refundacji Narodowego Funduszu Zdrowia sprzedawanych leków, może je sprzedawać wyłącznie po cenach ustalonych. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 p.f. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GIF zaakceptował stanowisko organu I instancji, iż eksponowanie w witrynie apteki plakatów zawierających hasło reklamowe, informujące o możliwości nabycia w tej aptece leków po cenach hurtowych jest działaniem naruszającym zakaz reklamy aptek wynikający z art. 94a p.f. Organ odwoławczy definiując pojęcie reklamy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, i wyjaśnił że reklamą jest każda informacja mająca na celu zachęcenie potencjalnych klientów do nabywania produktów w konkretnej aptece. Wobec powyższego, w ocenie GIF, plakaty o treści "A" stanowią taką reklamę. Stwierdził, że powyższa nazwa jest hasłem reklamowym, które wprost informuje o atrakcyjnych cenach obowiązujących w tej aptece, zachęcając przez to do dokonywania w niej zakupów. GIF stwierdził, że fakt, iż spółka prowadząc reklamę posługiwała się nadaną aptece nazwą nie zmienia kwalifikacji, iż podejmowane przez nią działania naruszały zakaz reklamy aptek, bowiem treść wywieszonych plakatów informowała potencjalnych klientów o możliwości dokonania w tej aptece zakupów w niższych – hurtowych cenach. GIF zwrócił również uwagę, że spółka zamiast świadczyć usługi jako placówka zdrowotna, podjęła działania mające na celu zwiększenie sprzedaży leków, a w interesie społecznym nie jest to, by pacjenci niepotrzebnie nabywali i konsumowali nadmierne ilości leków, gdyż jest to szkodą dla ich zdrowia. Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż reklama była eksponowana co najmniej od sierpnia 2013 r. do co najmniej lutego 2014 r. organ I instancji słusznie ograniczył wymierzoną karę do kwoty 2000 zł pomimo, że zgodnie z art. 129b p.f. kara pieniężna mogła zostać wymierzona do kwoty 50 000 zł. W skardze wniesionej na ww. decyzję GIF do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. Sp. jawna w W. wiosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę strony. Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że zasadniczym zarzutem skarżącej było stwierdzenie, że posługiwanie się przez nią prawnie posiadaną nazwą apteki, nie naruszyło zakazu reklamy wynikającego z art. 94a ust. 1 p.f., który stanowi, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy aptek lub punktu aptecznego. WSA podkreślił, że cytowany przepis nie ogranicza zakazu reklamy apteki wyłącznie do ulotek, plakatów lub tym podobnych postaci reklam. W związku z tym niedozwoloną reklamą może być także sama nazwa apteki i nie ma znaczenia, że nazwa ta została zgłoszona we wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki i następnie umieszczona w wydanym zezwoleniu. Wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ zezwalający nie jest uprawniony do oceny nazwy apteki pod kątem przepisu art. 94a ust. 1 p.f., a odmówić wydania zezwolenia może jedynie w przypadkach wskazanych w art. 99 ust. 3 lub w art. 101 p.f., które to przepisy nie uzależniają zgody organu zezwalającego od oceny nazwy apteki. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest tożsame z prowadzeniem każdego innego przedsiębiorstwa, a ustawa prawo farmaceutyczne jednoznacznie i wyraźnie nie tylko nakłada na prowadzącego aptekę określone obowiązki, ale także precyzuje zakazy w wykonywaniu tego rodzaju działalności. WSA zaznaczył też, że ustawa prawo farmaceutyczne, w odniesieniu do aptek ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i nie pozwala na swobodne kształtowanie systemu sprzedaży, oferty, godzin pracy czy doboru personelu, a także wprowadza rygory lokalowe. Tego samego rodzaju regulacją jest też wprowadzenie w art. 94a ust. 1 p.f. zakazu reklamy apteki i jej działalności. Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że reklamą działalności apteki będzie zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod prowadzenia reklamy oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Sąd I instancji zauważył również, że sprzedaż po cenach hurtowych może prowadzić jedynie hurtownia farmaceutyczna, natomiast zgodnie z art. 99 ust. 3 pkt 1 p.f. apteka nie może wystąpić o takie zezwolenie. Ponadto ustawa odróżnia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej od zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i punktu aptecznego (art. 127 p.f.). Ponieważ w ocenie WSA niesporne jest, że ogólnodostępna apteka skarżącej, funkcjonująca pod nazwą "A", nie miała zezwolenia na sprzedaż hurtową leków, to używane w nazwie apteki określenie "C" nie miało żadnego uzasadnienia prawnego, wprowadzając klientów w błąd. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że sama nazwa apteki była reklamą jej działalności, w rozumieniu przeznaczenia reklamy oraz jej celu, bowiem jeżeli apteka skarżącej, nie będąc hurtownią farmaceutyczną, w swojej nazwie oferowała leki po cenach hurtowych, to nazwa apteki reklamowała samą aptekę i jej działalność z naruszeniem art. 94a ust. 1 p.f. WSA stwierdził też, że wprowadzenie do nazwy apteki informacji o sprzedaży leków po cenach hurtowych było niewątpliwie zachętą dla potencjalnych klientów do nabywania w niej produktów, gdyż każdy średnio zorientowany odbiorca zasadnie mógł przypuszczać, że nazwa apteki sugeruje, iż dostępne w niej leki są tańsze od leków w innych aptekach, w których obowiązują ceny detaliczne. Podkreślił również, że to, iż leki bez recepty sprzedawała z pewnymi opustami, nie zmienia faktu, że w przyjętej nazwie apteka reklamowała swoją działalność, jednocześnie mylnie sugerując klientom sprzedaż po cenach hurtowych. Z powyższych względów, w ocenie WSA, organ farmaceutyczny zasadnie zastosował przepis art. 94a ust. 1 p.f. oraz prawidłowo orzekł karę pieniężną na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 p.f. T. Sp. jawna w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz w związku z art. 94a 1 p.f. poprzez nieuchylenie przez WSA decyzji Organu wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co było wynikiem wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej i błędnego uznania przez Sąd, że Organ prawidłowo nakazał zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 129b p.f. poprzez nieuchylenie przez WSA decyzji Organu wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co było wynikiem wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej i błędnego uznania przez Sąd, że Organ prawidłowo nałożył karę pieniężną na Spółkę; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku art. 8 k.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniami przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z rażącym naruszeniem zasady zaufania do organów administracji publicznej; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. ograniczenie uzasadnienia wyroku do powielania stanowiska Organu i nie wskazanie przez Sąd dlaczego przyjął przedmiotowe stanowisko za słuszne. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniami przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z rażącym naruszeniem zasady zaufania do organów administracji publicznej i zasady trwałości decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. W art. 94a ust. 1 p.f. ustawodawca ustanowił zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie określił jednak definicji reklamy apteki, choć należy przyjąć, że wskazany przepis zakreśla ramy tego pojęcia dość szeroko, wprost wyłączając spod zakazu jedynie informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Zgodnie z ugruntowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych definicją reklamy apteki, którą podziela również NSA w składzie orzekającym w tej sprawie, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków. Zauważyć należy, iż podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Niekwestionowany stan faktyczny sprawy, będący podstawą orzekania przez organy obu instancji oraz WSA jest taki, że spółka jawna T. posiada zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie " A". Na drzwiach i oknach lokalu apteki przy ul. K. w G. umieszczone zostały napisy zawierające powyższą nazwę, wykonane z folii w kolorze jaskrawo-pomarańczowym, zajmujące nie mniej niż 1/3 każdego okna. Za niedozwoloną reklamę apteki uznane zostały treści zawarte w napisach oraz sposób ich umieszczenia. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że istotą sporu w tej sprawie jest to czy nazwa może stanowić niedozwoloną reklamę apteki oraz czy organ na etapie rejestracji ma prawo kwestionowania możliwości posługiwania się tą nazwą w ramach prowadzonej przez aptekę działalności. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, może odnieść się do tak postawionej kwestii wyłącznie na gruncie stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, to jest w sytuacji, w której za niedozwoloną reklamę uznano posługiwanie się nazwą apteki " A" w określony, wyżej opisany sposób, poprzez umieszczenie dużych, kolorowych napisów w oknach i na drzwiach apteki. W tym stanie faktycznym WSA prawidłowo uznał, że sama nazwa apteki, która nie miała żadnego uzasadnienia prawnego dla stosowania określenia "...", reklamowała aptekę i jej działalność, sugerując, że apteka oferuje leki po niższych, bo hurtowych cenach. NSA stwierdza, że fakt, iż zapis "A" został zarejestrowany jako nazwa apteki nie oznacza, że wyeksponowanie napisu o takiej treści na oknach i drzwiach apteki nie stanowi niedozwolonej reklamy apteki. W konsekwencji uznaje, że wyeksponowanie napisu o tej treści stanowi niedozwoloną w świetle art. 94a ust. 1 p.f. reklamę apteki, pomimo że treść napisu odpowiada nazwie apteki. Strona skarżąca zdaje się nie zauważać, że zgodnie z art. 94a ust. 1 zd. 2. p.f. nie stanowi reklamy wyłącznie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepis ten nie wspomina o nazwie apteki. Zarejestrowanie nazwy apteki nie upoważnia osoby prowadzącej aptekę (ani innych osób) do eksponowania tej nazwy w sposób naruszający art. 94a ust. 1 p.f. Wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącej spółki, że każdy przeciętnie rozumujący konsument powinien zdawać sobie sprawę ze sztywnych cen leków refundowanych oraz odróżniać pojęcie obrotu detalicznego od hurtowego, która to argumentacja zmierza do wykazania, że nazwa apteki nie mogła wprowadzić przeciętnego konsumenta w błąd, jest w sprawie dotyczącej prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki bez znaczenia, ponieważ zgodnie z art. 94a p.f. zabroniona jest każda reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie tylko reklama wprowadzająca konsumentów w błąd. Wobec przedstawionej wyżej i mającej zastosowanie w sprawie definicji reklamy, zgodnie z którą reklama apteki to reklama, która zachęca do nabycia towarów (określonych lub nie) w konkretnej aptece, pozbawiony podstaw jest wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż reklama apteki musi zachęcać do nabycia konkretnych towarów. Reasumując, NSA stwierdza, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 94a ust. 1 i art. 129 b p.f., ponieważ WSA prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i w sposób uzasadniony zaakceptował zaskarżoną decyzję zarówno w zakresie nakazania zaprzestania zabronionej reklamy jak i nałożenia kary, uznając, że wskazane przepisy ustawy prawo farmaceutyczne zostały prawidłowo zastosowane Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że naruszenie przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Nie są uzasadnione również zrzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej. Jak wskazano wyżej fakt rejestracji określonej nazwy apteki nie jest podstawą do eksponowania tej nazwy jako hasła reklamowego. Strona uzyskując zezwolenie na prowadzenie apteki ma obowiązek znajomości przepisów dotyczących prowadzenia apteki, w tym zakazu jakiejkolwiek reklamy jej działalności. Ponownie podkreślić należy, że określając jakie informacje nie stanowią reklamy apteki, ustawodawca wskazał na informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, nie wymienił natomiast nazwy apteki. NSA stwierdza, że poza zakresem kontrolowanej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena uprawnień organu dokonującego rejestracji apteki, w szczególności w zakresie możliwości kwestionowania wskazanej przez wnioskodawcę nazwy apteki. Wypowiadając się w tym zakresie WSA wykroczył poza granice sprawy, co jednak nie ma wpływu na wynik postępowania. Nie uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powielenie przez Sąd I instancji stanowiska organu, bowiem Sąd przedstawił własne stanowisko zbieżne, co do zasady, ze stanowiskiem obu orzekających w sprawie organów, co jest oczywiste w sprawie, w której skarga strony została oddalona. Skarżący podnosi, że WSA naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazuje jednak na czym wpływ ten miałby polegać. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.