II OZ 728/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. Sp. z o.o., Sp. k. z/s w Bielsku - Białej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 90/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 90/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu wniosku M. S. – wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę S. Sp. z.o.o Sp. k. dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje wewnętrzne: elektryczna i teletechniczna, wod-kan, c.o., c.c.u.w. i wentylacja) wraz z przebudową istniejącego zjazdu i zagospodarowaniem terenu i drogą dojazdową wewnętrzną na działkach nr [...] Podgórze, ul. K., Kraków. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S., w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody z uwagi na realne zagrożenie zalania nieruchomości skarżącego. Organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły analizy dotyczącej wpływu inwestycji budowlanej na okoliczne nieruchomości. Ponadto zrealizowanie inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki. Przede wszystkim budynek należący do skarżącego ulegnie znacznemu zacienieniu i sytuacja ta będzie nieodwracalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymując zaskarżoną decyzję przytoczył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Sąd podniósł, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podniósł, że przedmiotem niniejszego wniosku jest żądanie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) (obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy Prawo budowlane skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować zalanie czy też podtopienie jego nieruchomości. Na marginesie Sąd dodał, że wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter tymczasowy i jak wskazuje treść art. 61 § 6 p.p.s.a., upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Poza tym, w myśl art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W zażaleniu S. Sp. z o.o., Sp. k. z/s w Bielsku – Białej, reprezentowana przez r.pr. M. B., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, iż skarżący nie wykazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek faktycznych i prawnych wyjaśniających przyczynę uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz ze względu na lakoniczność uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, co uniemożliwia skuteczne badanie prawidłowości wydanego postanowienia; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez oparcie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia wyłącznie na samym wniosku skarżącego z pominięciem praw i interesów uczestnika; 4. art. 12 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak uwzględnienia interesu uczestnika i uniemożliwienia wypowiedzenia się uczestnika co do złożonego przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji; 5. art. 67 § 3 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niedoręczenie odpisu skargi uczestnika na adres ujawniony w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wskutek czego uczestnik został pozbawiony możliwości obrony swoich praw; 6. art. 35a ustawy Prawo budowlane ze względu na jego niezastosowanie, jak również brak umożliwienia zgłoszenia uczestnikowi wniosku w zakresie uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na etapie wykonania decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła: w oparciu o art. 195 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy na nowo, w przypadku nie przychylenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku wyrażonego powyżej, wniosła w oparciu o art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w oparciu o art. 194 § 3 o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na zażalenie M. S. wniósł o oddalenie zażalenia. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd podejmując zaskarżone postanowienie prawidłowo zbadał przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. biorąc pod uwagę także inne okoliczności, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. M. S. podkreślił, że Sąd podał w zaskarżonym postanowieniu wszelkie niezbędne przesłanki faktyczne i prawne wyjaśniające przyczynę uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w stopniu wystarczającym dla wykazania prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, sąd powinien analizować interesy wszystkich stron postępowania. Uzasadnienie takiego stanowiska wynika m.in. z wyrażonej w art. 10 p.p.s.a. zasady, zgodnie z którą rozpoznanie sprawy odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl tej zasady Sąd powinien podejmować wszelkie czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób umożliwiający uczestniczenie i obserwowanie tych czynności przez zainteresowanych wynikiem postępowania. Rozpoznanie zatem wniosku o udzielenie tzw. ochrony tymczasowej przed doręczeniem stronom zainteresowanym odpisu tego wniosku nie pozwala wszystkim uczestnikom na ustosunkowanie się do tej kwestii, a więc jest naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (postanowienie NSA z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I OZ 32/10; postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r. sygn. akt I OZ 1621/06). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został zawarty w skardze. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca odpis skargi i odpowiedzi na skargę została wysłana do S. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w Bielsku – Białej w dniu 22 kwietnia 2015 r. i z uwagi na błędny adres adresata, powyższa przesyłka nie została doręczona (k. 101). Rację ma Spółka, że z załączonego do akt administracyjnych wydruku z KRS-u wynika, że Spółka ma siedzibę pod adresem ul. W. w Bielsku – Białej. Taki też adres siedziby Spółki wskazany został przez organ w odpowiedzi na skargę i wynika z akt administracyjnych. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło w niniejszej sprawie z naruszeniem zasady jawności postępowania wobec stron. Żaląca się nie miała możliwości zapoznać się ze skargą oraz zawartym w niej wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rację ma żaląca się Spółka, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji, o jakiej mowa w powyższym przepisie jest możliwe zarówno z urzędu przez sąd jak i na wniosek inwestora. Inwestor, nie wiedząc o złożonym przez stronę skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest pozbawiony tak możliwości wniesienia odpowiedzi na ten wniosek jak i wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji. Podkreślić należy, iż wprawdzie uzależnienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji pozostaje w sferze uznania Sądu, to jednak inwestor nie może zostać pozbawiony – na skutek niedoręczenia odpisu skargi z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – możliwości podniesienia argumentów przeciwko wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i ewentualnie argumentów przemawiających za zobowiązaniem strony skarżącej do złożenia kaucji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika też, aby Sąd pierwszej instancji rozważał możliwość zastosowania w tej sprawie instytucji kaucji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższą ocenę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.