II GSK 2277/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1249/14 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1249/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 listopada 2013 r., doprecyzowanym pismem z 13 grudnia 2013 r., J.B. zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.: dalej: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.). Jako podstawę wniosku skarżący wskazał trudną sytuację zdrowotną. Decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. ZUS, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442; dalej: u.s.u.s.), umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 sentencji decyzji) oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. umorzył postępowanie częściowo w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. W uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności zobowiązania, należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być umarzane na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Przy czym ustawodawca ograniczył zakres podmiotowy ww. rozporządzenia do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia. W konsekwencji postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników podlega umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. ZUS, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.B. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podkreślił, że kontroli w sprawie podlegała wyłącznie zasadność umorzenia postępowania przez ZUS, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Dalej, WSA wyjaśnił, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W rozpoznanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony. W przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Nie istniały zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Organ zobligowany był więc do umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s. Sąd I instancji wskazał, że ZUS umorzył również postępowanie w części – w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawodawca wprowadził zatem wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności, jednakże regulacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności na podstawie tego przepisu określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w ust. 3b art. 28 rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. WSA stwierdził, że wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 30 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie, 2. przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., poprzez jego niezastosowanie, 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi J.B. w sytuacji, gdy decyzja ZUS została wydana z naruszeniem prawa art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie oraz w oparciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie pomimo braku zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania. W związku z tym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zarówno organy jak i WSA ograniczyły się tylko do literalnej wykładni art. 28 i 30 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd nie zauważył, że nastąpiło naruszenie przez organ prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, czego konsekwencją było umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby organ a następnie WSA dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno skutkować umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z wnioskiem skarżącego. Sąd jednak nie przeanalizował dość dokładnie sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący i dlatego dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Na wstępie należy zaznaczyć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego czy też zarzut naruszenia nie wymienionych przepisów postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1450/10). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 30 u.s.u.s. (pkt 1 skargi kasacyjnej) oraz § 3. 1. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. (pkt 2 skargi kasacyjnej) poprzez ich niezastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie pomimo braku zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania (pkt 3 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. naruszenia art. 28 u.s.u.s. został sformułowany niezgodnie z wymaganiami dotyczącymi określenia podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a). Należy wskazać, że art. 28 posiada 7 ustępów, które zawierają różne normy prawne dotyczące umarzania składek w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznał, że skarżący zarzuca niezastosowanie przez Sąd jak i organy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powyższa argumentacja odnosi się również do wskazanego "art. 28 u.s.u.s." przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Problem ze wskazaniem konkretnych przepisów wystąpił również przy konstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. § 3. 1. rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., którego ust. 1 zawiera 3 punkty. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wprost nie wskazuje, który punkt został naruszony wobec tego tak skonstruowany zarzut nie może podlegać ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze względu na sprecyzowanie podstaw kasacyjnych należy je rozpoznać kompleksowo. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności wobec tego w jego ocenie ZUS na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s. zasadnie umorzył postępowanie w tej części. WSA odnosząc się zaś do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika stwierdził, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie wniosku bowiem dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek za ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia" wobec tego uznał, że ZUS na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zasadnie umorzył postępowanie i w tej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję i przyjął, iż wobec bezprzedmiotowości należało umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r. Z niezakwestionowanego przez stronę stanu faktycznego wynika, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z należnościami z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych (pracowników), a także należnościami z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Ustosunkowując się do pierwszej grupy należności należy podkreślić, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, odroczeń terminu płatności i rozłożenia na raty. Przepis art. 30 tej ustawy wyłącza stosowanie przepisów art. 28 i 29 do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu, który pozwoliłby na umorzenie takich należności. Oznacza to, że nie można skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na koncie skarżącego, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Odnosząc się do drugiej podstawy umorzeniowej, należy podkreślić, że stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek dotyczących strony jako ubezpieczonego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika jak i w części finansowanej przez pracowników. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ, w sposób niebudzący wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość polega na braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W takim stanie prawnym, wobec braku podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego organ zobligowany był do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 5 listopada 2013 Zatem Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.