VIII SA/Wa 1249/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, zwana dalej: "u.s.u.s.") umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (punkt 1 sentencji decyzji) oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. umorzył postępowanie częściowo w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika (punkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 5 listopada 2013 r., doprecyzowanym pismem z 13 grudnia 2013 r., J B (dalej: "skarżący", "strona") zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Jako podstawę wniosku skarżący wskazał swoją trudną sytuację zdrowotną. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. W uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności zobowiązania, należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być umarzane na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia. Przy czym ustawodawca ograniczył zakres podmiotowy ww. rozporządzenia do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia. W konsekwencji postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników podlega umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podał, iż nie posiada żadnych środków na spłacenie zaległych składek; brak całkowitej nieściągalności powoduje, że składki winny być pilnie umorzone. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ZUS, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie ZUS ponownie wyjaśnił, iż wedle regulacji art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Zatem postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności zobowiązania, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek mogą być umarzane na podstawie rozporządzenia jednak ustawodawca ograniczył zakres podmiotowy ww. rozporządzenia do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia. W skardze na powyższą decyzję złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, poprzez brak ich zastosowania. Skarżący podał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast według art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Od zasady, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy są one całkowicie nieściągalne, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wprowadza istotny wyjątek, który dotyczy płatników składek, którzy są jednocześnie ubezpieczonymi. W odniesieniu do tych płatników, należności z tytułu składek na ich ubezpieczenia mogą być umorzone w uzasadnionych przypadkach, pomimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. W sposób szczegółowy zasady umarzania tych należności regulują przepisy rozporządzenia, wedle których ZUS może umorzyć ubezpieczonemu będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe wyliczenie nie stanowi jednak katalogu zamkniętego przypadków, kiedy należy stosować instytucję umorzenia składek. Wskazał, iż jako podstawę umorzenia składek skarżący powołał trudną sytuację finansową i zdrowotną. Szczegółowo wskazał dolegliwości, na które cierpi zarówno on, jak i jego żona. Wyczerpująco też udzielił informacji dotyczących poważnych kłopotów finansowych. Sytuacja, na którą powołał się skarżący powoduje, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania sprawy jest wskazanie, że kontrolowaną przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania, a nie decyzja w przedmiocie umorzenia należności. Umorzenie postępowania, co należy podkreślić, nastąpiło tylko na gruncie art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s., bowiem co do podstawy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 1-3 wniosek w tej części został rozpoznany merytorycznie, lecz odrębną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], znak sprawy [...], odmawiającą umorzenia należności i utrzymującą ją w mocy decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...]. Dokonując kontroli tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 625/14 oddalił skargę. Zatem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie podlegała wyłącznie zasadność umorzenia postępowania przez ZUS na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą leżeć zarówno po stronie podmiotu, jak i przedmiotu postępowania. W rozpoznanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością ze względu na przyczyny przedmiotowe spowodowane brakiem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Z kolei przepis art. 30 u.s.u.s. stanowiący: "do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29", reguluje zakres postępowania w odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Mając więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku wszczynającego postępowanie o umorzenie należności. Organ zobligowany był więc do umorzenia postępowania w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3208/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 483/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 118/10 – opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr: 202345, 673064 i 749519). Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Zasadnie zatem organ – w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek - umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie ZUS umorzył postępowanie w części – w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności na podstawie tego przepisu określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w ust. 3b art. 28 rozporządzenie. Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.