IV SA/Wa 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), dalej również "u.g.n." utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0011 ha z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], dalej również "nieruchomość" na rzecz H. P., A. M., B. M., G. M., G. M., E. K., S. M. i M. M. oraz zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 76 zł (słownie: siedemdziesiąt sześć złotych). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. P. M. i S. M. na mocy aktu notarialnego z [...]marca 1974 r. Rep. [...] sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. o pow. 0,5480 ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Umowę sprzedaży zawarto w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. dnia [...] lipca 1972 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości: S. M., M. M., H. P., G. M., G. M., E. K., M. M., A. M. i B. M., w dniu 26 sierpnia 2011 r. złożyli Prezydentowi Miasta W. wniosek o zwrot nieruchomości. Prezydent Miasta W. postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. wyłączył się z przedmiotowego postępowania, albowiem nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania jest obecnie własnością Miasta W. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. wyznaczył Starostę Powiatu G. jako organ właściwy do załatwienia powyższego wniosku w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta G. decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0011 ha z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz H. P., M. M., A. M., B. M., G. M., G. M., E. K., S. M. i M. M.. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Starosta G. sprostował oczywistą omyłkę pisarską własnej decyzji z [...] lipca 2014 r. poprzez wykreślenie frazy "M. M. odpowiadającej udziałowi 2/24 części" oraz poprzez zmianę powierzchni. Prezydent W. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji bezspornie wynika, że na terenie wywłaszczonym, w skład którego wchodzi działka objęta niniejszą decyzją, prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte. Organ podniósł, że zgodnie z decyzją Prezydium W. z [...] lipca 1972 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) na terenie położonym w W. w obrębie ulic [...], [...] i [...] w granicach oznaczonych szkicem sytuacyjnym [...]. Z wizji w terenie przeprowadzonej przez Starostę G. w dniu [...] czerwca 2012 r. wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0011 ha została zagospodarowana jako chodnik z kostki brukowej prowadzący od strony ul. [...] w kierunku stacji benzynowej i restauracji. Po obu stronach chodnika znajduje się teren porośnięty trawą. Z kolei z przesłanych przez Urząd Miasta W. przy piśmie z 19 listopada 2013 r. znak: [...], dokumentów związanych z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] października 1977 r. nr [...] wynika, że plan realizacyjny osiedla [...] nie obejmuje terenu przy ul. [...] i [...], gdzie usytuowana jest działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania. Wojewoda [...] wskazał, że za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono byłym właścicielom odszkodowanie w wysokości 87 924 (słownie: osiemdziesiąt siedem tysięcy dziewięćset dwadzieścia cztery złote), a wartość rynkowa zwracanej nieruchomości, ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. opiewa na kwotę 8 700 zł. Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że stan faktyczny został przez Starostę G. ustalony dokładnie, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o prawidłową wykładnię przepisów obowiązujących w tym zakresie. Zasadne i prawidłowe było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów Prezydenta W. dotyczących wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej M. M. oraz wpisaniu błędnej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda [...] wyjaśnił, że zarzuty te zostały przez Starostę G. wyjaśnione. Starosta G. z urzędu dokonał sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w decyzji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. wywiódł Prezydent Miasta W. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: a. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący; - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż została udowodniona przesłanka zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości; - art. 15 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości. b. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione, pomimo braku ustalenia, czy cel wywłaszczenia został w przepisanym terminie zrealizowany; - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie wobec ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywiodła, że nieruchomość została wywłaszczona w 1974 r. w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia został określony ogólnikowo. Zatem organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien poszukać dokumentu, który pozwoliłby doprecyzować jakie obiekty, składające się na osiedle mieszkaniowe, winny zostać zrealizowane na przedmiotowym terenie. Precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia daje możliwość zbadania czy cel ten został zrealizowany, czy też nie. W konsekwencji umożliwia to prawidłową ocenę zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem organy obu instancji nie przedstawiły dokumentów określających szczegółowo w jaki sposób winien być zagospodarowany teren objęty postępowaniem. Jako dowód niezrealizowania na spornej nieruchomości celu wywłaszczenia, organy powołują się tylko na ww. plan realizacyjny osiedla [...], oględziny przeprowadzone w dniu 21 czerwca 2012 r., a także na pismo Urzędu W. z 19 listopada 2013 r., w którym poinformowano, że nieruchomość nie była objęta planem realizacyjnym osiedla [...]. Zdaniem skarżącego, przy założeniu, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie miała konkretnego przeznaczenia w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, tj. nie przewidziano na niej żadnych obiektów, organ, aby ustalić czy nastąpiły przesłanki zbędności, powinien zbadać, czy inwestycja wynikająca z decyzji o lokalizacji inwestycji została zrealizowana w najbliższym otoczeniu tj. czy zrealizowano główny cel wywłaszczenia. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona u zbiegu ulic: [...] i [...] ma powierzchnię 11 m2, tak więc zagospodarowanie jej w inny niż obecnie sposób nie było możliwe. W ocenie strony skarżącej organy administracji nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny jaka inwestycja była planowana na wywłaszczonej nieruchomości oraz, czy zamierzona inwestycja została zrealizowana, a niedokonanie niezbędnych ustaleń w tej sprawie doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Dalej strona skarżąca podniosła, że z treści zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że Wojewoda w znacznej części nie przeprowadził samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oceniając jedynie stwierdzenia zawarte w decyzji Starosty G. z [...] lipca 2014 r. Spowodowało to naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz uchylenie utrzymanej w mocy decyzji Starosty G. z [...] lipca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,0011 ha z obrębu [...] położona w W. przy ul. [...], odpowiada części działki ew. nr [...] o pow. 0,5480 ha, która została nabyta przez Skarb Państwa od P. M. i S. M., na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] marca 1974 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Umowa ta zawarta została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Zarówno tych wywłaszczonych na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, jak i tych, których własność przejęto lub nabyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a do których z mocy art. 216 u.g.n. przewidziano odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w umowie notarialnej z dnia [...] marca 1974 r., został ogólnie sformułowany, jako przeznaczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, np. tych które wskazały organy, tj. decyzji nr [...] Prezydium W. z dnia [...] lipca 1972 r. znak [...], z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) na terenie położonym w W. w obrębie ulic [...], [...] i [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...]. Ponadto przesłane przez Urząd Miasta W. przy piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. dokumenty związane z wydaniem decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. z dnia [...] października 1977 r., zatwierdzającej plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego [...]. W oparciu o ww. dokumenty organy orzekające w sprawie ustaliły, że plan realizacyjny osiedla [...] nie obejmuje terenu przy ul. [...] i [...], gdzie znajduje się działka ew. nr [...], co wskazuje, że teren ten nie był objęty inwestycją polegającą na budowie osiedla [...]. Skoro w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa), to jeżeli przedmiotowa działka znalazła się poza granicami budowanego osiedla [...], to cel wywłaszczenia nie mógł być na niej zrealizowany. Rozpoznając przedmiotowa sprawę, należy jednocześnie pamiętać, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu. Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wszelkie rozszerzające interpretowanie go prowadziłoby bowiem do naruszenia wynikającego z art. 136 u.g.n. zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w akcie wywłaszczenia. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. W realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że wnioskowana do zwrotu działka, nie została w żaden sposób funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z ogólnym celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że działka nr ew. [...] zagospodarowana jest jako chodnik z kostki brukowej prowadzący od strony ul. [...] w kierunku stacji benzynowej i restauracji. Po obu stronach chodnika znajduje się teren porośnięty trawą. Zarówno stacja benzynowa jak i restauracja nie stanowią części składowej osiedla mieszkaniowego. Teren ten nie służy również obsłudze osiedla. Słusznie zatem organy uznały, że na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jak również nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Ustalony przez organy administracyjne obu instancji stan nieruchomości wskazuje, że do realizacji budowy osiedla na przedmiotowej działce nie przystąpiono w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., tj. iż na nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty jej wywłaszczenia, jak również iż celu tego nie ukończono z upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1ustawy decydujące znaczenie, przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma bowiem upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w terminach wskazanych w ww. art. 137 ustawy. Dla oceny zbędności nie ma więc znaczenia - zdaniem składu orzekającego - obiektywny, aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce (wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, Lex nr 1398417). Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, połączonego w tym przypadku z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców kwoty odpowiadającej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.