II SA/Kr 958/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i określenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania skargę oddala Decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. znak: [....] Starosta K. orzekł: w pkt 1 o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,2520 ha, objętej [....] , położonej w obrębie [....] , jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] na rzecz M.M. c. J. i G. w całości; w pkt 2 o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 54 086,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt cztery tysiące osiemdziesiąt sześć 00/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; - w pkt 3 o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta K. w [....] . nr konta: [....] lub w kasie Urzędu, [....] .Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej jako "ustawa") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwany dalej k.p.a.. W toku postępowania organ I instancji ustalił m.in, iż wnioskowana do zwrotu działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 30 maja 1986r. nr [....] na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....] zgodnie z decyzją MIWRI z dnia 30.01.1984r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27.05.1985r. nr [....] . Równocześnie Starosta K. ustalił, iż zgodnie z treścią graficznego załącznika do planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. dwoma ostatnimi decyzjami, (które to decyzje także były podstawą przedmiotowego wywłaszczenia) teren zawnioskowanej do zwrotu działki znalazł się w obszarze, na którym zaprojektowany był budynek żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego Orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości organ I instancji oparł się na poczynionych w toku postępowania ustaleniach, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stała się w jego ocenie zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy ponieważ od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek żłobka, jak również nie została wykonana infrastruktura niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Ponadto na zawnioskowanym do zwrotu terenie nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji wyżej określonego celu wywłaszczenia. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, należało uznać ww. działkę za zbędną dla celu wywłaszczenia i orzec ojej zwrocie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , która powołując się na pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podniosła m.in., iż: "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaż, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (...) .Wynika stąd, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiekty użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni, itd. (....). W przedmiotowej sprawie zatem rozważeniu przez Starostę K. winna podlegać kwestia, czy pozostawienie wolnej od zabudowy naziemnej części wywłaszczonej działki nie powinno być traktowane jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą." Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z 30 sierpnia 2010 r. nr [....] Wojewoda [....] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z 21 stycznia 2010 r. nr [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na skutek wniesienia skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1309/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z 30 sierpnia 2010 r. nr [....] . W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.)." W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [....] decyzją z 30 grudnia 2011 r. nr [....] , ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 403/12, uchylił ww. decyzję Wojewody [....] z 30 grudnia 2011 r. nr [....] . Przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przez organ przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym uprzednio w przedmiotowej sprawie wyroku Sądu z 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1309/10. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie Wojewoda [....] decyzją z dnia 28 maja 2013 r. znak: [....] w pkt I utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 21 stycznia 2010 r. nr [....] w części dotyczącej jej punktu 1, orzekającego o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,2920 ha, powstałej z podziału działki nr [....] , objętej [....] , pół. w obrębie [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] , obr. [....] na rzecz M.M. c. [....] w całości; w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z 21 stycznia 2010 r. nr [....] w części dotyczącej jej punktów 2 i 3, orzekających o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 54 086,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt cztery tysiące osiemdziesiąt sześć 00/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz o sposobie wpłaty ww. kwoty - i w tym zakresie orzekł - w pkt III o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 59 356,55 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt dziewięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt sześć 55/00), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; w pkt IV o tym, iż należność określoną w punkcie III niniejszej decyzji należy wpłacić w następujący sposób: kwotę w wysokości 494,39 zł (słownie złotych: czterysta dziewięćdziesiąt cztery 39/100) należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym stosownie do treści art. 9 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niniejsza decyzja stanie się wykonalna, na konto Urzędu Miasta K. w [....] lub w kasie Urzędu, [....] , pozostałą kwotę w wysokości 58 862,16 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt osiem tysięcy osiemset sześćdziesiąt dwa 16/00) rozkłada się na 119 rat wynoszących 494,64 zł (słownie złotych: czterysta dziewięćdziesiąt cztery 64/100) każda, płatnych miesięcznie i oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, w taki sposób, że każdą z ww. rat wraz z oprocentowaniem należy wpłacać w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, poczynając od następnego miesiąca, w którym stosownie do treści art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, na konto Urzędu Miasta K. w [....] . nr konta: [....] lub w kasie Urzędu, [....] . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano na art. 9a ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy w ślad za organem I instancji wskazał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedyna uprawniona do tego osoba, którą w przedmiotowej sprawie jest - w myśl art. 136 ust. 3 z ustawy - jej poprzednia właścicielka, M.M. Po drugie zaś ww. działki mogą zostać uznane za wywłaszczone w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ich przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [....] z 30 maja 1986 r. nr [....] , wydaną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie organ zacytował przepis art. 137 ustawy zawierający definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaznaczając jednocześnie, iż prowadząc postępowanie o zwrot nieruchomości w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ustawy zaistniała. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił ustalenia stanu faktycznego sprawy, które były zbieżne z stanem faktycznym sprawy ustalonym decyzji Starosty K. z dnia 21 stycznia 2010 r. znak: [....] . W ramach tych ustaleń Wojewoda [....] podniósł m.in., iż w przedmiotowej sprawie decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z 30 maja 1986 r. nr [....] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 15713 m2, obr. [....] , jedn. ewid. [....] (której części odpowiada m.in. działka nr...), stanowiącej własność M.M. , na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....] zgodnie z decyzją z 30 stycznia 1984 r. znak: [....] i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] . Jak wynika z załącznika graficznego do ww. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr [....] znalazł się w obszarze, na którym planowano budowę żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania. Pozyskane w toku postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości kopie trzech zdjęć lotniczych z lat: 1987, 1993 i 1996 (pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. ), sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, działek o projektowanym oznaczeniu nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] (sprawa nr......), dowodzą, iż pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto budowy planowanego przedszkola i nie ukończono tej inwestycji w terminie 10 lat od tej daty. Wojewoda [....] wskazał, iż w kontekście przepisu art. 137 ust. 1 ustawy oraz w świetle ustaleń poczynionych w toku omawianego postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie ulega wątpliwości, iż w stosunku do nieruchomości o projektowanym oznaczeniu ewidencyjnym nr [....] (odpowiadającej wywłaszczonej działce nr....), zachodzi przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż pomimo upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia, na obszarze tym nie rozpoczęto działań zmierzających do realizacji jego celu. Co więcej, inwestycja w postaci planowanego na tym terenie przedszkola nie została zrealizowana w ogóle, co potwierdzają ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości przeprowadzonych w dniach 17 września 2007 r. i 12 listopada 2009 r., w trakcie których stwierdzono, że teren zawnioskowanej do zwrotu części działki stanowił grunt w całości porośnięty wysoką niekoszoną trawą, chwastami oraz trzema drzewami liściastymi. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia". Organ podkreślił, że przedmiotowy teren nie nosi żadnych oznak realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy. Na przedmiotowym terenie oraz w jego otoczeniu brak jest jakichkolwiek śladów, aby w przeszłości wybudowano na nim ww. obiekt, a tym samym należy stwierdzić, iż logicznym wnioskiem takich ustaleń jest również to, że powstanie inwestycji towarzyszącej niezbędnej dla funkcjonowania takiego obiektu budowlanego również nie zostało zrealizowane, o czym również pośrednio świadczy aktualny stan nieruchomości objętej wnioskiem zwrot. Organ II instancji podkreślił także, iż zasadniczy cel wywłaszczenia, czyli budowa budynku przedszkola w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego musiał wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Podsumowując organ stwierdził, że mając na uwadze cel wywłaszczenia (obiekt budowlany), a także wynik przeprowadzonych w dniu 17 września 2007 r. i w dniu 12 listopada 2009 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, kierując się zasadami logicznego rozumowania, należy uznać, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa żłobka na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nigdy nie został zrealizowany. Tym samym również infrastruktura towarzysząca temu obiektowi, zaplanowana do realizacji w jego bezpośrednim otoczeniu, nigdy nie powstała. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż jakkolwiek słusznym jest stwierdzenie, że realizacja osiedla mieszkaniowego, co do zasady zakłada nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych stanowiących szeroko rozumianą infrastrukturę osiedlową, to w przedmiotowej sprawie argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym, skonkretyzowanym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wskazywana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia nie zmieniająca jego charakteru mogłaby ewentualnie zostać wzięta pod rozwagę w sytuacji, gdyby zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego budynku żłobka powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej. Jedynie bowiem w takim przypadku możliwym byłoby przyjęcie, iż w danej sprawie nie doszło do jakościowej zmiany inwestycji zrealizowanej w stosunku do inwestycji planowanej, wobec czego twierdzenie, iż realizacja jakichkolwiek osiedlowych obiektów użyteczności publicznej, a w szczególności instalacji podziemnej infrastruktury technicznej, mieści się w celu wywłaszczenia określonym jako budowa żłobka jest nieuprawnione. Organ podkreślił, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle. W sytuacji zaś, gdy zasadniczym celem wywłaszczenia była realizacja konkretnego obiektu (żłobka), którego nie zrealizowano w ogóle, to tym samym zbytecznym staje się ustalenie, czy powstała również infrastruktura towarzysząca niezbędna dla funkcjonowania tego obiektu. W końcowej części decyzji organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [....] wyniosło 5014413,50 starych złotych, zaś przedmiotem zwrotu jest działka nr [....] o powierzchni 2520 m2, w związku z czym do waloryzacji przyjęto kwotę 804 207,60 starych złotych, uzyskując kwotę 59 356.55 zł, którą rozłożono na 120 rat płatnych miesięcznie, zgodnie z wnioskiem M.M. z 1 lutego 2010 r., podtrzymanym w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. W ocenie strony skarżącej celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle z decyzja wywłaszczeniową nie była jedynie budowa żłobka wraz z infrastrukturą (co wynikało z dokumentacji projektowej osiedla – a zwłaszcza załącznika do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 27 maja 1985 r. , której nie powołano jednak w decyzji wywłaszczeniowej) lecz budowa osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Strona skarżąca wskazała na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1998 r. sygn. akt III AZP 11/87 w której stwierdzono, iż należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli zmieniającą jego charakteru. Zdaniem strony skarżącej niewątpliwie zagospodarowanie terenu w określony wyżej sposób jest modyfikacją celu wywłaszczenia. Pozostawienie wolnej od zabudowy naziemnej części wywłaszczonej działki powinno być zatem traktowane jako cześć zrealizowanego celu wywłaszczenia – budowy osiedla z infrastruktura. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] - której część odpowiada wnioskowanej obecnej do zwrotu działki nr [....] - została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 30 maja 1986 r. nr [....] na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....] , zgodnie z decyzją MIWRI z dnia 30.01.1984r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 27.05.1985r. nr [....] . Powyższa decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organy administracji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego, a także prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego uznając, iż w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w art. 136 u.g.n. ustawodawca odniósł zasadę zwrotu nieruchomości do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, a w art. 216 ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności, ustanawiając między innymi w ust. 2 pkt 3 że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrotu nieruchomości ma szczególnie znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został bliżej sprecyzowany. Jako przykład określenia celu wywłaszczeniu w sposób zbyt ogólny można wskazać decyzję, w której podano, iż wywłaszczenie następuje na cel budownictwa przemysłowego albo osiedla mieszkaniowego. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, przykładowo treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, czy też planu zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wnioskowana do zwrotu działka została nabyta na podstawie wskazanej powyżej decyzji Naczelnika [....] z dnia 30 maja 1986 r., w której cel wywłaszczenia określono właśnie jako budowę osiedla mieszkaniowego [....] , zgodnie z treścią decyzji MIWRI z dnia 30 stycznia 1984 r. oraz decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia 27 maja 1985 r. nr [....] . W takiej sytuacji niezbędne stało się zatem doprecyzowanie celu wywłaszczenia poprzez sięgniecie do innych zgromadzonych w sprawie dokumentów związanych z planowaną inwestycją. I tak z załącznika graficznego do ww. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla wynika, iż na terenie wnioskowanej do zwrotu działki planowano budowę żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż celem na jaki wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomości była budowa w ramach osiedla mieszkaniowego [....] " żłobka wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Wynika to w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości z treści załącznika graficznego. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy, nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu. Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wszelkie rozszerzające interpretowanie go prowadziłoby bowiem do naruszenia wynikającego z art. 136 ustawy zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględziny przedmiotowej nieruchomości wynika w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia w postaci żłobka na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a nadto iż nieruchomość ta do dnia dzisiejszego pozostała niezagospodarowana. Co więcej w realiach niniejszej sprawy należy także przyjąć, iż wnioskowana do zwrotu działka, nie została w żaden sposób funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z ogólnym celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [....] . Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w protokole oględzin z dnia 17 września 2007 r. podano, że wnioskowany do zwrotu teren jest porośnięty wysoką, niekoszoną trawą. W zakres nieruchomości wchodzą dwie lampy oświetleniowe oraz fragment chodnika z płyt betonowych. Granicę południowo-zachodnią wyznaczają wysokie drzewa, a pozostałe granice nie są widoczne w terenie. Z kolei w protokole oględzin z dnia 12 listopada 2009 r. stwierdzono, iż część działki nr [....] w granicach działki nr [....] obr. [....] stanowi pas gruntu porośnięty wysoką, niekoszoną trawą, chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów. W chwili dokonywania oględzin na ternie działki położona była konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną. Przy granicy południowej działki usytuowane są stare zniszczone płyty betonowe, stanowiące prawdopodobnie drogę technologiczną. Natomiast teren części działki nr [....] w granicach działki nr [....] stanowi w całości teren porośnięty wysoką niekoszoną trawą, chwastami oraz drzewami liściastymi. Przy granicy północnej usytuowane są stare zniszczone płyty betonowe. W protokole stwierdzono, iż na przedmiotowym brak jest oznak wskazujących na realizację celu wywłaszczenia. Na marginesie należy dodać, iż powyższe ustalenia braku podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia korespondują z pozyskanymi przez organ I instancji w ramach analogicznego postępowania dotyczącego sąsiedniej działki nr [....] kopiami zdjęć lotniczych z lat 1987, 1993 oraz 1996. Ustalony przez organy administracyjne obu instancji stan nieruchomości dowodzi, iż do realizacji przedmiotowej inwestycji nie przystąpiono w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy tj. iż na nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty jej wywłaszczenia, jak również iż celu tego nie ukończono z upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1ustawy decydujące znaczenie, przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma bowiem upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w terminach wskazanych w ww. art. 137 ustawy. Dla oceny zbędności nie ma więc znaczenia – zdaniem składu orzekającego – obiektywny, aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce. Odnosząc się do zaprezentowanego w skardze poglądu, iż celem wywłaszczenia nie była budowa jedynie żłobka, lecz budowa osiedla, a z uwagi na to, iż na przedmiotowej nieruchomości przebiega obecnie infrastruktura techniczna, oraz droga wewnętrzna uznać należy, iż w sprawie nastąpiła modyfikację celu wywłaszczenia, a zatem działka nie może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia – stwierdzić należy, iż jest to pogląd który nie zasługuje na uwzględnienia. Po pierwsze wskazać należy, iż materiał dowodowy zgromadzonym w przedmiotowej sprawie pozwala na jednoznaczne doprecyzowanie celu wywłaszczenia jako budowę żłobka wraz z jego infrastrukturą. Równocześnie w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić należy, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nigdy nie został zrealizowany. Ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby tymczasem możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, iż w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków wymagałby doprecyzowania. W rozpoznawanym przypadku przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zagospodarowana dla potrzeb osiedla mieszkaniowego [....] . Nigdy w przeszłości w sposób zorganizowany nie służyła potrzebom tego osiedla i nie była z nim funkcjonalnie powiązana. W takiej sytuacji trudno więc mówić o jakiejkolwiek modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro brak przedmiotu, który mógłby teoretycznie pełnić rolę zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. Ponadto jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12 należy zgodzić się z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne, to jednak w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim (...) powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń (...). Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Jak wskazano powyżej w rozpoznawanym przypadku cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Nie można uznać by biegnąca w granicy dawnej działki ewidencyjnej nr [....] infrastruktura techniczna oraz znajdujące się na niej stare zniszczone płyty betonowe były w jakiś sposób funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia. Z przytoczonych powyżej protokołów oględzin wynika wyraźnie, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zagospodarowana w sposób uporządkowany, zorganizowany, celowy, czy też służący zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Na marginesie zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, niepub., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06) budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Podsumowując, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, połączonego w tym przypadku z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawczynię kwoty odpowiadającej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 P.p.s.a.