IV SA/Po 856/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. spraw ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...].09.2012r. nr [...]Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 104 ust. 1 i 8 oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej "u.p.s.") – ustalił, że na dzień wydania tejże decyzji należność powstała z tytułu nienależnie pobranych zasiłków celowych specjalnych przyznanych E.S. (dalej również jako "skarżąca") w ośmiu wskazanych decyzjach, a mianowicie: - decyzji z dnia [...].02.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].02.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].04.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].04.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].06.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].06.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].08.2010r. nr [...], - decyzji z dnia [...].08.2010r. nr [...], wynosi łącznie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 489/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż premia gwarancyjna nie jest świadczeniem podlegającym odliczeniu od dochodu w rozumieniu art.8 ust. 3 u.p.s., jednak uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji ustalając kwotę nienależnie pobranego specjalnego zasiłku celowego w 2010 r. nie uchylił żadnej decyzji przyznającej ten zasiłek w powyższym okresie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "k.p.a.") w związku z art. 2, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylił - decyzję z dnia [...].02.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na uregulowanie energii elektrycznej w wysokości [...] zł w lutym 2010 r., - decyzje z dnia [...].02.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł w lutym 2010 r. , - decyzję z dnia [...].04.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na uregulowanie gazu w wysokości [...] zł w kwietniu 2010 r., - decyzję z dnia [...].04.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł w kwietniu 2010 r. , - decyzję z dnia [...].06.2010r. nr [...]przyznającą specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł w czerwcu 2010 r., - decyzję z dnia [...].06.2010r. nr[...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na uregulowanie gazu w wysokości [...] zł w czerwcu 2010 r., - decyzję z dnia [...].08.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł w sierpniu 2010 r., - decyzję z dnia [...].08.2010r. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na uregulowanie energii elektrycznej w wysokości [...] zł w sierpniu 2010 r. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2010 r. Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych ul. M. [...] w P. poinformował , że na koncie skarżącej widnieje nadpłata w wysokości [...] zł. wynikająca z rozliczenia wpłat dokonanych przez PCŚ z tytułu dodatku mieszkaniowego oraz wpłat MOPR. Jednocześnie pismem tym poinformowano MOPR o tym, że w dniu [...] grudnia 2009 r. skarżąca dokonała wykupu zajmowanego mieszkania. Organ wyjaśnił również, że uzyskał informację, iż w styczniu 2010 r. skarżąca otrzymała wypłatę premii gwarancyjnej ze zlikwidowanej książeczki mieszkaniowej i uzyskała z tego tytułu kwotę [...] zł. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2009 r. aktem notarialnym Rep. [...] nr [...]skarżąca dokonała kupna zajmowanego lokalu przy. A. [...] za kwotę [...]zł. Część kwoty na kupno mieszkania skarżąca uzyskała ze zlikwidowanej książeczki mieszkaniowej i otrzymanej premii gwarancyjnej. Kwota uzyskana z likwidacji książeczki mieszkaniowej została potraktowana przez organ I instancji jako dochód jednorazowy, o którym mowa wart. 8 ust. 11 u.p.s. Ponadto organ wskazał, że na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzja administracyjna może być zmieniona lub uchylona na niekorzyść na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłani, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (...) oraz zgodnie z art. 163 k.p.a. organ może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do zasiłku. W odwołaniu E.S. zarzuciła organowi I instancji, iż ten błędnie zinterpretował pojęcie premii gwarancyjnej, bowiem nie można zaliczyć jej ani do przychodu, ani też do dochodu , bowiem środki te przeznaczone są tylko na cele mieszkaniowe. Wyjaśniła, że nie jest właścicielką mieszkania przy. u. A [...], bowiem zrzekła się przysługującego jej prawa własności. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzja Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji błędnie uznał, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb uchylenia decyzji przewidziany w art. 160 ust. 1 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że zmiana sytuacji dochodowej skarżącej nastąpiła na długo przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, co oznacza, że organ został wprowadzony w błąd co do sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej. W ocenie Kolegium sytuacja taka wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w chwili wydawania przedmiotowej decyzji organ I instancji nie miał świadomości, że w dniu [...] grudnia 2009 r. skarżąca dokonała wykupu zajmowanego mieszkania oraz, że w styczniu 2010 r. uzyskała z tytułu wypłaty premii gwarancyjnej ze zlikwidowanej książeczki mieszkaniowej kwotę [...] zł. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E.S.. Stwierdziła, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, które otwiera przed organem I instancji możliwość wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...]maja 2014 r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja taka eliminuje z obrotu prawnego decyzję organu I instancji, a nadto umarza postępowanie w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazujących na jego bezprzedmiotowość. Zauważyć również należy, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w art. 145-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim właśnie przepisem jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Z treści art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji. Na uwadze jednak należy mieć, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. W sytuacji gdy okoliczności wskazujące na wadliwość decyzji przyznającej świadczenie, wystąpiły jeszcze przed wydaniem takiej decyzji, lecz zostały ujawnione dopiero po jej wydanie, decyzja taka nie może zostać wzruszona w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zastosowanie w takiej sytuacji znajdować będzie bowiem tryb wznowienia postępowania przewidziany w art. 145 § 1 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 992/13 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż uchylone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. decyzje przyznające skarżącej specjalny zasiłek celowy wydane zostały w dniach [...].02.2010 r., [...].04.2010 r., [...].06.2010 r. i [...].08.2010 r., gdy tymczasem okoliczności na które powołał się organ I instancji nastąpiły jeszcze przed wydaniem decyzji przyznających specjalny zasiłek celowy. W ocenie Sądu Kolegium trafnie dostrzegło wadliwość zastosowanego przez organ I instancji trybu wzruszenia decyzji przyznających skarżącej przedmiotowe świadczenia. Nieprawidłowym było bowiem wzruszanie ostatecznej decyzji przyznającej specjalny zasiłek celowy, w związku z wyjściem na jaw okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem decyzji przyznających przedmiotowe świadczenia. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie zastosowanie mógł ewentualnie znaleźć tryb wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu organ I instancji całkowicie pominął fakt, iż decyzje przyznające specjalny zasiłek celowy zostały już wykonane. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1289/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Oplu wyrażony w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 57/08 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż na skutek zrealizowania uprawnienia wynikającego z decyzji przyznającej specjalny zasiłek celowy wygasł przedmiotowy element stosunku administracyjnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji, w postaci prawa do zasiłku, a tym samym wygasł też stosunek administracyjnoprawny ukształtowany decyzją przyznającą zasiłek. W wyniku wypłaty zasiłku, decyzja przestała oddziaływać na sytuację prawną strony, której przestało przysługiwać prawo żądania realizacji uprawnienia do wypłaty zasiłku. Konsekwencją tego jest brak przedmiotu postępowania w trybie art. 163 k.p.a. Wygaśnięcie nabytego uprawnienia, na skutek jego realizacji, a tym samym wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienia, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji, którą stosunek ten został ukształtowany. Wobec braku stosunku prawnego stanowiącego podstawę nabytego prawa, brak jest bowiem podstaw prawnych do dokonywania zmiany bądź uchylenia decyzji kształtującej ten stosunek w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.. Bez wątpienia taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Specjalne zasiłki celowe zostały już bowiem skarżącej wypłacone i tym samym brak było podstaw prawnych do weryfikacji decyzji z [...].02.2010 r., [...].04.2010 r., [...].06.2010 r. i [...].08.2010 r. w zastosowanym przez organ I instancji trybie. Decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość i tym samym brak było podstaw do wzruszenia w tym trybie skonsumowanych już decyzji. Takie działanie musiałby bowiem wywołać skutki ex tunc, czego przepis ten nie przewiduje. Prawidłowym wobec tego było wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzenie prowadzonego przez ten organ postępowania w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie zaznaczyć należy, że bezskuteczne pozostają podnoszone przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, argumenty w zakresie wadliwego zaliczenia przez organ premii gwarancyjnej jako uzyskanego przez nią dochodu. Kwestia ta rozstrzygnięta została już bowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 489/13, w którym to Sąd przesądził, iż w świetle przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. premia gwarancyjna nie jest świadczeniem podlegającym odliczeniu od dochodu. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną ww. orzeczeniu Sądu. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu wiąże organ i nie jest on uprawniony do ponownego dokonywania tej oceny w sposób odmienny, niż dokonał tego Sąd. Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nie narusza przepisów prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji.