II GSK 2386/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 76/15 w sprawie ze skargi [B.] Spółki z o.o. w W., [C.] Sp. z o.o. w W., [D.] Sp. z o.o. w W., [E.] Sp. z o.o. w W., [F.] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w [A.] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [A.] z dnia [...] czerwca 2002 r., w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Rady Miejskiej w [A.] na rzecz [B.] Spółki z o.o. w W., [C.] Sp. z o.o. w W., [D.] Sp. z o.o. w W., [E.] Sp. z o.o. w W., [F.] Sp. z o.o. w W. 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) uwzględnił skargi W H Sp. z o.o. w W, C Sp. z o.o. w W, W P Sp. z o.o. w W , R P Sp. z o.o. w W , L P Sp. z o.o. w W (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu Nr XXV/182/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r. w przedmiocie uchylenia uchwały Nr XXXVI/325/02 Rady Miasta i Gminy Nowogrodziec z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że na mocy uchwały z dnia 25 czerwca 2002 r. Rady Miasta i Gminy Nowogrodziec w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości (dalej: SSEMP) – obszar gminy Nowogrodziec, podmioty, które zainwestowały w powyższym obszarze SSEMP na terenie strefy uzyskały prawo do zwolnień podatkowych w okresie ustanowienia strefy ekonomicznej, czyli do końca 2017 r., stanowiącej pomoc publiczną w zakresie podatku od nieruchomości, na warunkach określonych w tej uchwale. Zaskarżoną uchwałą z dnia 30 sierpnia 2012 r. uchylono uchwałę z dnia 25 czerwca 2002 r. W § 2 uchwały z 2012 r. wskazano, że przedsiębiorcy, którzy zainwestowali na terenie Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości – obszar gminy Nowogrodziec do dnia wejścia w życie uchwały zachowują prawo do zwolnień podatkowych wynikających z uchwały z 2002 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że przyznane w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.o.p.l.) zwolnienia podatkowe gmina może modyfikować, a także je znosić. Jednak w pewnych sytuacjach może okazać się, że pozbawienie podmiotów nabytego już uprawnienia do zwolnienia podatkowego, będzie sprzeczne z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Sąd podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie sformułował trzy przesłanki, przy spełnieniu których powstaje po stronie ustawodawcy obowiązek poszanowania "interesów w toku": Sąd wskazał, że przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego); że przedsięwzięcie ze swej natury musi mieć charakter rozłożony w czasie; oraz że obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania przepisów" (wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97). Wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. W uchwale z 2002 r. jednoznacznie określono ramy czasowe obowiązywania zwolnienia podatkowego. Był to okres funkcjonowania SSEMP wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w Kamiennej Górze (Dz. U. Nr 135, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 4 strefę utworzono na okres 20 lat, czyli miała funkcjonować do 2017 r. Każda ze skarżących spółek dokonała określonej inwestycji na terenie funkcjonowania SSEMP polegającej na rozpoczęciu prowadzenia działalności gospodarczej, co niewątpliwie było przedsięwzięciem rozłożonym w czasie. Nie budziło także wątpliwości, że inwestycje zostały dokonane w czasie obowiązywania uchwały z 2002 r. W konsekwencji zatem zachodziła konieczność poszanowania przez Gminę "interesów w toku" skarżących spółek. Gmina ustanawiając regulację prawną, którą skróciła przyznane wcześniej na określony jednoznacznie czas uprawnienie do zwolnienia podatkowego, naruszyła tym samym zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku, a tym samym zasadę zaufania do organu państwa. Sąd nie zgodził się z argumentacją Gminy, zgodnie z którą wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej części § 2 uchwały z 2012 r. doprowadzi do uzyskania bezterminowego zwolnienia podatkowego. W tym zakresie pozostanie w obrocie § 2 uchwały z 2012 r. odsyłający do uprawnień nabytych na mocy uchwały z 2002 r. Skoro zaś uchwała z 2002 r. przewidywała zwolnienie podatkowe na okres funkcjonowania strefy, który w dacie podejmowania tej uchwały miał obowiązywać do 2017 r., to tym samym przedsiębiorcy, którzy nabyli uprawnienia do zwolnień podatkowych na mocy uchwały z 2002 r. zachowają je do roku 2017. Gmina Miejska w Nowogrodźcu zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia wszystkich skarg, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Rada Miejska zarzuciła naruszenie: 1. Prawa materialnego, tj.: a) art. 2, art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w związku z Załącznikiem IV pkt 3.1 i 3.2 do Traktatu Akcesyjnego w związku z art. 60 Traktatu Akcesyjnego oraz art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") poprzez ich niezastosowanie oraz uznanie, że uprawnienia uzyskane przez Skarżących niezgodnie z prawem na mocy uchwały nr XXXVI/325/02 w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar gminy Nowogrodziec ("Uchwała 2002") stanowią ich prawa nabyte i interesy w toku podlegające ochronie prawnej, które nie mogą być ograniczone do 31 grudnia 2014 r. zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr XXV/182/12 z 30 sierpnia 2012 r. uchylającej uchwałę nr XXXVI/325/02 w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar gminy Nowogrodziec ("Uchwała 2012"), jak również poprzez wadliwe uznanie, że z ochrony przewidzianej dla praw nabytych może korzystać prawo nabyte niesłusznie, tj. w sposób sprzeczny z prawem; b) art. 2, art. 7, art. 9 oraz art. 91 Konstytucji RP w związku z art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 TFUE oraz pkt. 2.2 Komunikatu Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe ("Komunikat") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej części Uchwały 2012, podczas gdy stwierdzenie nieważności tej części Uchwały 2012 w rzeczywistości prowadzić będzie do pozostawienia w obrocie prawnym aktu normatywnego przyznającego sprzeczną z prawem i niezgodną rynkiem wewnętrznym pomoc publiczną, tj. Uchwały 2002 i do dalszego udzielania takiej bezprawnej pomocy; c) art. 2, art. 7, art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w związku z art. 108 ust. 3 TFUE oraz pkt. 2.2 Komunikatu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ciążący na skarżącym obowiązek nieudzielania bezprawnej pomocy publicznej wynikający z art. 108 ust. 3 TFUE i wyrażony Uchwałą 2012 nie znajduje zastosowania do bezprawnej pomocy w formie zwolnienia z podatku od nieruchomości udzielanej Skarżącym na podstawie Uchwały 2002; d) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym("u.s.g.") poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu § 2 Uchwały 2012, podczas gdy nie posiadają oni interesu prawnego w tym zakresie, ponieważ nie nabyli praw do zwolnień podatkowych na mocy Uchwały 2002, a w rezultacie - poprzez przyznanie Skarżącym legitymacji procesowej czynnej, podczas gdy ich interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone Uchwałą 2012, gdyż nie podlega ochronie prawnej uprawnienie i interes uzyskane bezprawnie, a skarżącym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie pomiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i w rezultacie, przepis ten został niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji; e) art. 2 Konstytucji w związku z art. 9, art. 84, art. 164 i art. 166 § 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ("u.p.o.L") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Uchwała 2012 narusza ewentualne prawa nabyte oraz interesy w toku, pomimo że za uchyleniem Uchwały 2002 przemawiają uzasadnione okoliczności, i że prawa te zostały uchylone z odpowiednim okresem przejściowym; 2. Przepisów postępowania, tj.: f) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g. poprzez ponowne rozstrzygnięcie w sprawie, w której sąd administracyjny orzekł już wcześniej, że Uchwała 2012 nie narusza prawa i nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, zarówno w całości, jak i w części będącej przedmiotem badania Sądu I Instancji w niniejszej sprawie; g) art. 2, 7 i 9 Konstytucji RP w zw. z art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") w związku z art. 107 i art. 108 ust. 3 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("Rozporządzenie 659/1999") poprzez wstrzymanie wykonalności § 2 Uchwały 2012 we fragmencie "do dnia 31 grudnia 2014 r." do dnia prawomocności wyroku, podczas gdy z ww. przepisów wynika zakaz udzielania jakiejkolwiek pomocy, która nie została zatwierdzona przez Komisję Europejską lub notyfikowana zgodnie z Traktatem Akcesyjnym, a zatem również zwolnień podatkowych przewidzianych w Uchwale 2002, które nie zostały zgłoszone do Komisji Europejskiej w trybie przewidzianym w Traktacie Akcesyjnym i od dnia akcesji stanowią bezprawną pomoc publiczną; h) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania, czy pomoc publiczna udzielana na podstawie Uchwały 2002 była zgodna z prawem, jak również, czy w niniejszej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności przemawiające za uchyleniem Uchwały 2002 na mocy Uchwały 2012 co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i w rezultacie, do nieuzasadnionego uwzględnienia skarg wniesionych przez Skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Miasta oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podnoszone w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego. Bez wątpienia chybiony jest zarzut, w którym Gmina podnosi naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z związku z art. 101 ust. 2 u.s.g. Jej zdaniem przepisy te zostały naruszone przez Sąd I instancji, gdyż Sąd ten rozstrzygał w sprawie, w której już wcześniej zapadł wyrok tego sądu, a więc orzekał w sprawie pomimo istnienia res iundicatae. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Zauważyć trzeba, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5a tego przepisu, skarga jest niedopuszczalna. Wnosząca skargę kasacyjną dopatruje się tej niedopuszczalności w treści art. 101 ust. 2 u.g.s., który z kolei stanowi, że nie można zaskarżyć ponownie uchwały rady, jeżeli w sprawie orzekał sąd i skargę oddalił. Zestawienie treści obu przepisów wskazuje jednoznacznie, że zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia ich dyspozycji jest nietrafny. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarga złożona przez spółki nie wyczerpuje warunku z art. 101 ust. 2 u.s.g. Wprawdzie dla tego stanowiska przyjął nie do końca trafne uzasadnienie, bo wskazał, że sprawa, która toczyła się przed WSA we Wrocławiu i NSA na skutek skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO we Wrocławiu jest inną sprawą niż ta, która jest przedmiotem rozpoznania, to jednak trafnie uznał, że w sprawie nie zachodzą warunki z art. 101 ust. 2 u.s.g. NSA podziela ten pogląd z tego powodu, że w sprawie nie mamy do czynienia z ponownym rozstrzygnięciem sprawy w warunkach określonych w tym przepisie. Z treści art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika wprost, że zaskarżenie uchwały rady gminy jest niedopuszczalne tylko wówczas, gdy w sprawie już orzekał sąd i skargę oddalił. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd II instancji niewątpliwym jest fakt, że w sprawie uchwały z 2012 r. rozstrzygał sąd. W tym zakresie NSA nie podziela stanowiska WSA we Wrocławiu, o czym wspomniano wcześniej, jednak skutkiem orzeczenia sądu nie było oddalenie skargi. Brak oddalenia skargi jako istotnej przesłanki powtórnego rozpoznania skargi na uchwałę z 2012 r. nie może budzić wątpliwości po lekturze sentencji wyroków: WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r. III SA/Wr 589/12 i wyroku NSA z dnia 28 lutego 2014 r. II FSK 3399/13 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2014 r. III SA/Wr 253/14. Na skutek tych orzeczeń nie doszło do prawomocnego oddalenia skargi, zatem trudno przyjąć, a przede wszystkim zrozumieć sens stawianego zarzutu zwłaszcza, że przez profesjonalnego pełnomocnika. Dla Sądu II instancji niezrozumiały jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 2, art. 7, art. 9 Konstytucji RP w związku z art. 152 p.p.s.a. i przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 i wiążący uchybienia w zakresie naruszenia tych przepisów z rozstrzygnięciem wykonalności uchwały. W tej kwestii uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia istoty zarzutu. Sąd II instancji zwraca uwagę, że zarzut kasacyjny koncentruje się na niedopuszczalności wstrzymania wykonalności uchwały (części jej § 2) z punktu widzenia zakazu udzielania pomocy publicznej niezatwierdzonej przez Komisję lub nienotyfikowanej temu organowi. Z kolei uzasadnienie tego zarzutu podnosi możliwość stosowania art. 152 p.p.s.a. w stosunku do aktu prawa miejscowego. Zestawienie treści tych elementów skargi kasacyjnej wskazuje na ich merytoryczną rozbieżność. Wada taka stanowi naruszenie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i należy do tej grupy uchybień formalnych skargi kasacyjnej, które nie mogą być sanowane przez Sąd II instancji. Zatem z powodów formalnych podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nietrafny, co skutkować musiało niemożnością wypowiadania się w zakresie prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji treści art. 152 p.p.s.a. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu Gmina w uzasadnieniu w ogóle nie wyjaśnia na czym polegać miało naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd II instancji nie może odnosić się do tych naruszeń, zwłaszcza że przepisy p.p.s.a., zatem art. 174 pkt 2 tej ustawy wyraźnie wskazuje w przypadku podstawy kasacyjnej obejmującej naruszenie przepisów postępowania nie tylko przedstawienie istoty i zakresu naruszenia powołanych w zarzucie przepisów, ale także wykazanie, że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do art. 147 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. tych warunków nie spełniono. Z kolei w zakresie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Gmina błędnie przyjmuje, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo Sąd ten orzekał z naruszeniem granic rozpoznania sprawy. NSA nie podziela tak sformułowanego poglądu. Stoi na stanowisku, że granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji wyznacza przedmiot zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie tym przedmiotem była uchwała zmieniająca uchwałę pierwotną z 2002 r., w której przyznane były zwolnienia w podatku od nieruchomości. Przedmiotem zaskarżenia nie były wszystkie akty prawa miejscowego dotyczące zwolnień w podatku od nieruchomości na terenie specjalnej strefy ekonomicznej od 2001 r., ale konkretny przepis aktu zmieniającego reguły określone w 2002 r. Z tego więc powodu granice sprawy sądowoadministracyjnej były wyznaczone zakresem zaskarżenia i odnosiły się tylko do uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr XXV/182/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. W takim też zakresie orzekał Sąd I instancji, czym nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. NSA nie może zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, z którego wynika, że Sąd I instancji zignorował wytyczne wynikające z wyroku II FSK 3399/13 wydane w tożsamej przedmiotowo sprawie. Z faktu, że przedmiotem postępowania, w którym zapadł wyrok II FSK 3399/13 i postępowania, w którym rozpoznawana jest skarga kasacyjna, jest uchwała z 2012 r., nie wynika, że są to tożsame sprawy. W tym zakresie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym są to sprawy różne, bo wprawdzie dotyczą tego samego aktu prawa miejscowego, jednak zupełnie inna jest podstawa prawna rozstrzygania przez Sąd I instancji, więc inna jest sprawa sądowoadministracyjna, a to czyni nietrafnym zarzut, w którym Gmina wykazywała naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Formalna łączność obu tych spraw mogłaby mieć miejsce tylko poprzez pryzmat "prawomocności" z art. 101 ust. 2 u.s.g., ale ta sytuacja nie ma miejsca, co wcześniej podkreślono. W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Gmina ujmuje te zarzuty w 5-ciu punktach. W trzech dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, art. 7, art. 9 i art. 91 Konstytucji RP w związku z art.108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Traktat) w łączności z art. 60 Traktatu akcesyjnego i załącznikiem IV w pkt 3.1 i 3.2 oraz pkt 2.2 komunikatu Komisji. W tych przypadkach skarga kasacyjna twierdzi, że Sąd I instancji nie zastosował tych przepisów, a konsekwencją tego było przyjęcie, że skarżące spółki na skutek zaskarżonej zmiany § 2 uchwały z 2012 r. tracą prawa nabyte i doznają nieusprawiedliwionego ograniczenia interesów "w toku". Uwzględnienie przez Sąd I instancji tego stanowiska zdaniem Gminy prowadzi do przyznania tym spółkom niezgodnej z prawem unijnym pomocy publicznej. Zarzuty sformułowane w taki sposób są w ocenie NSA nietrafne. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji nie naruszył, bo nie mógł naruszyć w sposób wskazany w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Przepisy art. 2, art. 7, art. 9 Konstytucji RP to zasady, zatem nie mogą i nie mogły być podstawą prawną orzekania przez Sąd I instancji. Będąc zasadami prawnymi mają służyć optymalizacji stosowania prawa, w tym miejscach, w których porządek prawny nie przewiduje określonych reguł prawnych jako podstawy rozstrzygania konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie istnieją reguły, zatem przepisy u.s.g. i u.p.o.l., które dają podstawę do orzekania w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości, zatem prawidłowości zaskarżonej uchwały należy poszukiwać nie na płaszczyźnie zasad, ale legalności stosowania obowiązujących przepisów. Odnosząc się do tak postawionego problemu, stwierdzić należy, że kontrolowany wyrok nie narusza obowiązującego prawa. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że treść art. 108 ust. 3 Traktatu jest skierowana do Komisji, jako organu właściwego do rozstrzygania o dopuszczalności pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie UE. Sąd I instancji rozpoznając skargi spółek miał przede wszystkim wypowiedzieć się na temat legalności § 2 uchwały z 2012 r. W tym zakresie wypowiedział się, uznając, że przyjęta zmiana tego przepisu, ograniczająca zwolnienie w podatku od nieruchomości na terenie strefy specjalnej narusza obowiązujący porządek prawny. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, zatem odrzucić trzeba twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji miał orzekać o zgodności ulg przyjętych w uchwale z 2002 r. z regułami pomocy publicznej w prawie unijnym. Przecież nie ten problem był istotą skargi. Ta koncentrowała się na stwierdzeniu, że nie można zmieniać sytuacji prawnej skarżących w sposób przyjęty przez uchwałę 2012 r. Zatem ocenie podlegał mechanizm zmiany sytuacji prawnej spółek, a nie zakres dopuszczalnej pomocy publicznej. Zakres tej pomocy i warunki jej przyznania są relacją między państwem a Komisją, zatem nie może to być przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji. Z tego więc powodu oceniane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Poza tym należy zauważyć, że ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznej kompetencji Komisji (wyrok TS z dnia 5.10.2006 r. C-368/04). Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. polegający na uznaniu przez Sąd I instancji legitymacji skargowej skarżących spółek. Przede wszystkim kwestia legitymacji to nie zagadnienie prawa materialnego, ale procesowego. Wprawdzie legitymacja procesowa (formalna) zawsze ma oparcie w prawie materialnym, ale zarzut braku tej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę należało stawiać jako zarzut procesowy, a więc w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd II instancji jest związany podstawami określonymi przez stronę, zatem nie może merytorycznie odnosić się do zarzutu wadliwie postawionego. Wreszcie za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, art. 9, art. 84, art. 164 i art. 166 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić zwolnienia przedmiotowe inne niż określone w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z 2003 r. o zmianie u.s.s.e. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że rada gminy może dowolnie zmieniać warunki korzystania ze zwolnienia. Ta problematyka, która została objęta skargą kasacyjną nie dotyczy zasadności zwolnienia w podatku od nieruchomości, ale konstytucyjności przyjętej przez radę zmiany uchwały z 2002 r. Zdaniem NSA sądy administracyjne są uprawnione do kontroli konstytucyjności aktów prawa miejscowego, rozpatrując konkretną sprawę administracyjną. Takie uprawnienie wynika wprost z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym wystarczające jest wskazanie określonego przepisu Konstytucji RP, z którym uchwała rady gminy jest sprzeczna, by wyeliminować ją z obrotu prawnego, zwłaszcza, jeżeli sąd dochodzi do wniosku, że sprzeczność między treścią uchwały a określonymi przepisami ma charakter oczywisty. Bez znaczenia jest przy tym, czy w przepisach rangi ustawowej znajduje się przepis zakazujący radzie określonego działania czy też nie, skoro taki zakaz wynika wprost z Konstytucji RP. Przechodząc do analizy przepisów Konstytucji RPnależy podnieść, że pierwszy z nich (art. 2) wyraża powszechnie akceptowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym zasadę zaufania obywateli do państwa. Zasada ta zakłada, że skoro już rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to podmiot uprawniony powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać (por. wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, nr 4, poz. 81). Ponadto wymaga ona by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej (por. wyrok TK z 2 marca 1992 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z 20 lipca 1993 r., SA/Wr 301/93, Monitor Podatkowy 1994, nr 1, poz. 14). Sąd II instancji przyjmuje, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza nienaruszalności i niezmienności uregulowań, w tym zwłaszcza uregulowań korzystnych dla określonej kategorii podmiotów. Nie ma ona charakteru absolutnego i z niej nie wynika, że każdy adresat norm prawnych może zasadnie sądzić, że unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. W sytuacji jednak, gdy prawodawca (rada gminy) w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej, podmiot ma prawo oczekiwać, że te gwarancje zostaną dochowane. Zmieniając te reguły w uchwale z 2012 r. rada gminy nie wskazała na uzasadnione względy tej zmiany. Świadczy to w sposób oczywisty o naruszeniu wskazanej zasady i dawało Sądowi I instancji podstawę do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia. Zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji uzasadnia także, wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, treść art. 7 Konstytucji RP, wyrażająca zasadę legalizmu. Konsekwencją tej zasady w odniesieniu do organów samorządowych, stanowiących prawo miejscowe, jest prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji RP, zaś sposób wykorzystania przyznanych kompetencji nie jest wyrazem arbitralności ich działań, lecz wynikiem przekazanych uprawnień. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla decyzji samowolnych ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.