II OSK 2097/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/15 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] w oparciu o art. 31, art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: prawo budowlane), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] oraz rozbiórkę zjazdu istniejącego wraz z przebudową istniejącej infrastruktury, na działkach nr ew. [...] (część), [...] (część) obręb [...],[...] (część), [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja objęta wnioskiem jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż projektowana inwestycja - jak wynika z projektu budowlanego - polegać będzie na rozbiórce istniejącego zjazdu i wjazdu oraz budowie w innym miejscu nowego zjazdu i wjazdu, poszerzeniu drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie pasa wyłączenia ruchu, przebudowie muru oporowego, sieci wodociągowej, oświetlenia oraz budowie i przebudowie kanalizacji deszczowej. Następnie w uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: G., J., O. i P. (dalej również "m.p.z.p."), projektowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym 1KD-GP – droga krajowa nr [...] (ul. P.) i ma na celu skomunikowanie terenu oznaczonego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 2UC z drogą krajową nr [...] oznaczoną jako 1KDG-GP. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p., "warunki obsługi komunikacyjnej i parkowanie: a) dostępność komunikacyjna terenów 1-3UC z wjazdów oznaczonych na rysunku planu". Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że wjazdy te zostały oznaczone symbolem trójkąta. Symbol ten został umieszczony w miejscu gdzie zgodnie z projektem budowlanym znajduje się likwidowany zjazd i wjazd. Natomiast w miejscu gdzie został zaprojektowany nowy zjazd i wjazd brak jest takiego symbolu. Tym samym z ww. planu miejscowego wynika, że obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego symbolem 2UC może się odbywać wyłącznie przez istniejący wjazd i zjazd. Nie jest zatem możliwa obsługa komunikacyjna terenu 2UC poprzez budowę nowego zjazdu i wjazdu. Tym samym organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], który na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, a następnie po niewywiązaniu się z tego obowiązku odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze na tę decyzję Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej "ustawa o drogach publicznych") oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W opinii Sądu, słusznie zastosowano w sprawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który mówi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie w ocenie Sądu wskazano na niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym w tym zakresie, kierując się prawidłowym rozumieniem § 19 tegoż planu. Zdaniem Sądu, nie można z planu wywieść, aby dopuszczał on skomunikowanie terenów m. in. o symbolu 2UC w sposób inny niż określony w załączniku graficznym planu. Sąd podał, że wskazany zapis określa "warunki obsługi komunikacyjnej" i ma formę dopuszczenia, czy nawet ograniczenia, i wbrew wywodom skarżącej nie stanowi wyłącznie informacji na temat zjazdów istniejących. Nie można było również, według Sądu, przyjąć, że plan miejscowy na tym terenie nie zakazuje tworzenia nowych zjazdów w miejscu innym, niż uwidoczniony w części graficznej planu. Nie ma w ocenie Sądu znaczenia, że jak wynika z części graficznej, oznaczenia graficzne stanowią oznaczenia planu lub obowiązują na podstawie przepisów odrębnych. Część graficzna planu znajduje bowiem zastosowanie w takim zakresie, w jakim tekst planu do niej nawiązuje. W tym przypadku, jak wskazał Sąd, wyraźnie odwołuje się do oznaczenia zjazdów w części graficznej i przewiduje dostępność komunikacyjną tylko z wjazdów oznaczonych na rysunku. Nie można w efekcie przyjąć, że o szczegółach rozwiązań komunikacyjnych decydować mają w tym przypadku akty prawne dotyczące komunikacji, w tym ustawa o drogach publicznych. Sąd nie zgodził się również ze skarżącą, iż wydanie przez zarządcę drogi decyzji w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych zezwalającej na lokalizację zjazdu, zwalnia organ architektoniczno-budowlany od dokonania sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji, pozytywnej dla inwestora, nie przesądza, zdaniem Sądu, o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) wynika zakaz lokalizacji zjazdu z ul. P. na teren oznaczony symbolem "2UC" z innych miejsc niż z miejsca oznaczonego na rysunku planu symbolem odwróconego trójkąta i w konsekwencji błędne uznanie, iż załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest niezgodny z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p.; b) art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do kwestionowania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji polegającej na budowie zjazdu, wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji wydanej przez zarządcę drogi, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 prawa budowlanego; II. przepisów prawa postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że projekt budowlany skarżącej narusza § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p., co doprowadziło organ do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 5 lit. a) m.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W § 19 ust. 1 m.p.z.p., określając ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UC - 6UC, a więc m.in. dla terenu przedmiotowej inwestycji, w pkt 5 w odniesieniu do warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pod lit. a) podano: "dostępność komunikacyjna terenów 1-3UC z wjazdów oznaczonych na rysunku planu". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wedle dalszych unormowań zawartych w art. 29 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5). Przedmiotowa inwestycja to budowa i przebudowa zjazdu publicznego z drogi krajowej oraz rozbiórka istniejącego zjazdu wraz z przebudową istniejącej infrastruktury. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę nastąpiła z uwagi na treść § 19 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej unormowań stwierdzić należy, że nie jest dopuszczalna wykładnia unormowań planu, która powodowałaby, że unormowania te naruszałyby uregulowania ustawowe. Gdyby przyjąć, iż z § 19 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. wynika, że dostępność komunikacyjna przedmiotowego terenu jest możliwa jedynie poprzez wjazdy oznaczone na rysunku planu, to oznaczałoby, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszałaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 14/13). Nie można zatem tak odczytywać § 19 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., że plan ten nie pozwala na lokalizowanie zjazdów w innych miejscach niż wskazane na rysunku wspomnianego planu. W sytuacji, gdy inwestor uzyskał pozytywną decyzję zarządcy drogi, decydujące znaczenie ma treść decyzji wydanej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, a nie wzbudzający wątpliwości interpretacyjne przepis planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem wchodzić w kompetencje zarządcy drogi. Decydujące znaczenie ma nie treść § 19 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., rozumiana jako wskazująca konkretne miejsca lokalizacji zjazdu, ale treść decyzji wydanej przez zarządcę drogi w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc powyższe rozważania do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że uzasadniony jest zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i – w konsekwencji powyższego – art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że projekt budowlany narusza § 19 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty znajdują w realiach niniejszej sprawy uzasadnione podstawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.