IV SA/Wa 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. - zaskarżoną skargą przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r., którą odmówiono zwrotu nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił zwrotu i nieruchomości o powierzchni 305 m2 pochodzącej z księgi wieczystej KW Nr [...] położonej w W., przy ul. [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] W. z [...] października 1980 r., stanowiącej współwłasność F. K. w [...] części i T. i H. małż. N. w [...] części i obecnie części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Decyzja ta została zmieniona za zgodą stron decyzją z [...] kwietnia 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. K. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek z [...] marca 1977 r. [...] Zarządu Dróg i Mostów w W., który działał na podstawie decyzji lokalizacyjnej inwestycji nr [...] z [...] lutego 1977 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury [...] dla budowy ulicy [...]. Z wnioskami o zwrot przedmiotowej nieruchomości zwrócili się spadkobiercy po F. K., tj.: - pismem z [...] kwietnia 2013 r. A. W., K. S., L. K., I. J. i S. P., - pismem z [...] kwietnia 2013 r. M. W., B. J. i B. S., - pismem z [...] kwietnia 2013 r. K. B. i A. K., - pismem z [...] kwietnia 2013 r. M. P. Organ I instancji pismami z [...] maja 2013 r. i [...] lipca 2013 r. poinformował wnioskodawców, iż wnioski o zwrot nieruchomości rozpatrywane są na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 136 ust. 3 ww ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art 137 ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być prowadzone tylko na zgodny wniosek wszystkich (byłych) współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W związku z powyższym wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku przez: 1) dołączenie do wniosku podpisanego przez pozostałe uprawnione strony tj. spadkobierców po T. i H. małż. N.; 2) dostarczenie dokumentów potwierdzających nabycie przez wnioskodawców praw do spadku (prawomocne postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia). W odpowiedzi na wezwania wnioskodawcy załączyli dokumenty wykazujące następstwo prawne po poprzednim współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości tj. F. K., jednakże do prowadzonego postępowania nie został złożony wniosek pozostałych uprawnionych, tj. spadkobierców po T. i H. N. K. S. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r., poinformowała, organ prowadzący postępowanie, iż nie jest spokrewniona z rodziną N., którzy w przeszłości byli jej sąsiadami. Zaś opierając się na materiale sprawy organ I instancji zauważył, że M. N. jest pozostałą uprawnioną do występowania z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości i pismem z [...] sierpnia 2013 r. poinformował o prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spadkobierców po F. K. oraz wyznaczył termin 14 dni od daty otrzymania pisma, na zajęcia stanowiska czy M. N. przyłącza się do wniosków spadkobierców po F. K. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do M. N. wynika, iż zostało ono odebrane w dniu [...] września 2013 r. W wyznaczonym terminie M. N. nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Powszechnie przyjmuje się, iż brak stosownego wniosku lub sprzeciw poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Wojewody [...] za bezsporny i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd zgodnie, z którym w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniosek zawierający żądanie jej zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IVSA 2217/98 -Lex 53398). Wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa - nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. sprawach zwrotowych, lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach. W odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości". Organ stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.) dlatego, że skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń. W aktach niniejszej sprawy znalazły się wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podpisane jedynie przez część osób legitymowanych do wystąpienia z takim roszczeniem w chwili wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji - spadkobierców po F. K. Zaś ze stosownym wnioskiem nie wystąpiła spadkobierczyni T. N. i H. N., to dokonanie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości przez organ I instancji należało uznać za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ podkreślił, że Prezydent [...] nie mógł przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez wszystkich uprawnionych przeprowadzić całego postępowania dowodowego w stosownym zakres określonym w art. 136 i 137 u.g.n. Tylko złożenie prawidłowego wniosku pod względem formalnym, tj. złożenie go przez wszystkich uprawnionych i poparcie wszystkimi postanowieniami spadkowymi, spełniającego wymagania określone w art. 63 K.p.a. stanowiłoby podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W trakcie postępowania podjęto działania procesowe mające na celu przystąpienie do wniosku wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości objętej decyzją Naczelnika [...] W. z [...] października 1980 r. Organ odwoławczy także wyraźnie podkreślić, iż jeśli obecni wnioskodawcy złożą ponownie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości i do wniosku dołączą się spadkobiercy T. N. i H. N., to zostanie on rozpatrzony, co do istoty zgodnie z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. K. S. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w wywodach dotyczących przedmiotu zaskarżonej decyzji podniosła, że nie zgadza się z decyzją i poczynaniami "urzędów" prowadzących sprawę. W korespondencji jaką otrzymywał w 2013 r. z Urzędu Miasta próbowano ją "zmusić" do poszukiwania spadkobierców sąsiadów - państwa N., wyjaśniając, że organ nie ma obowiązku takich poszukiwań mimo, że wielokrotnie zaznaczała, iż nie jest spowinowacona z rodziną "N. i P.". Byli oni jedynie w przeszłości jej sąsiadami i zostali wywłaszczeni tak jak jej rodzina. Skarżąca podniosła również, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, tymczasem wnioskodawcy nie dostali ani słusznego odszkodowania, ani nie zauważyliśmy, aby cel wywłaszczenia służył dobru publicznemu. Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że powodem odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej było niezłożenie żądania zwrotu przez wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli. W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, czyli zgodne z prawem. Otóż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie: "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie na to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel (współwłaściciele) lub jego (ich) spadkobiercy. Brak stosownego wniosku lub sprzeciwu poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) stanowiła współwłasność, to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Jest to podstawowa dyrektywa przy stosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, publ. Lex 53398; wyrok WSA z 4.04.05 r., sygn. akt I SA/Wa 2400/03, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki NSA wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA 1988, nr 1, poz. 19 czy 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2153/97, publ. Lex 48677). Należy zgodzić się z organami, że wymóg złożenia przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli znajduje uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa - nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. sprawach zwrotowych, lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1284/10, publ. www.cbosa.gov.pl) wskazano, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego [w:] A. Kidy ba (red.), KA. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Wszystko to dowodzi, że skutkiem niespełnienia rozważanego wymogu art. 136 ust. 3 u.g.n. musiała być odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez konieczności wyjaśnienia - czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Innymi słowy, badanie dalszych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym więc - czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, umożliwia bowiem dopiero skuteczne wniesienie wniosku o zwrot przez wszystkie osoby do tego legitymowane. Jeszcze w kontekście treści skargi należy podkreślić, że organ sam również podejmował czynności zmierzające do doprowadzenia złożenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców byłych właścicieli, co oznacza, że całej inicjatywy w omawianym zakresie nie przerzucił na wnioskodawców, w tym skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.