II OSK 901/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/15 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M.P., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] października 2014 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o kuchnię, łazienkę i ganek, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z samowolną rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane i nałożył na sprawców samowoli budowlanej J. i A. małżonków P. obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ pierwszej instancji, na wniosek J.P., zawiesił prowadzone postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że co do zasady śmierć strony w toku postępowania powoduje, że postępowanie toczy się dalej, tyle że z udziałem jej spadkobierców, których organ ma obowiązek ustalić. Jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony, chyba że w sprawie znana jest organowi osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika by organ powiatowy po powzięciu informacji o śmierci strony podjął próbę wezwania spadkobierców po zmarłym do udziału w postępowaniu. Nadto wyjaśnił, że z zażalenia wynika, iż A.P. nie był właścicielem bądź współwłaścicielem działki nr ewid. [...]. Jedynie J.P., jako spadkobierczyni po zmarłych M. i W.Z., jest współwłaścicielką tej nieruchomości. Jeśli zatem tylko jedno z małżonków, tj. J.P. jest spadkobierczynią, to nie można przenosić tego prawa również na jej zmarłego męża A.P., w związku z czym, jeżeli A.P. – pomimo, że był jednym z inwestorów – rzeczywiście nie posiadał tytułu prawnego do działki nr ewid. [...], to na potrzeby przedmiotowej sprawy nie ma konieczności ustalania przez organ jego spadkobierców. Ponadto organ wskazał, że sprawcą samowoli budowlanej łącznie z A.P. była J.P., która prawdopodobnie ma również, jako potencjalny spadkobierca, roszczenia własnościowe w stosunku do działki nr ewid. [...] i jednocześnie obecnie użytkuje położony na tej nieruchomości budynek mieszkalny. W związku z tym należy rozważyć, czy J.P. nie sprawuje zarządu nad nieruchomością nr ewid. [...], w sposób wskazany w art. 30 § 5 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego wniosła J.P., zarzucając mu naruszenie art. 8, 12, 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 30 § 5 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu, wskazując na normę art. 91 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu, a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. i postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe. Dalej Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania nie podjął próby ustalenia i wezwania spadkobierców po zmarłym A.P. do udziału w postępowaniu. Brak jest dokumentów świadczących o wystąpieniu przez organ pierwszej instancji do J.P. (żony zmarłego) bądź właściwego sądu powszechnego z zapytaniem, czy było przeprowadzone postępowanie spadkowe bądź czy spadkobiercy złożyli poświadczenie dziedziczenia. Przy czym Sąd podkreślił, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Dalej Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest ustalanie przez organ spadkobierców zmarłej strony również w inny sposób, niż tylko poprzez sądowe stwierdzenie nabycia spadku (notarialny akt poświadczenia dziedziczenia). Wskazań osób, które organ może uznać za następców prawnych zmarłego A.P. mogą udzielić inne osoby uczestniczące jako strony w postępowaniu, w szczególności żona zmarłego. W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy trafnie wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] października 2014 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jest co najmniej przedwczesne. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto Sąd ten zauważył, że nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, iż nie ma konieczności ustalania przez organ pierwszej instancji spadkobierców zmarłego inwestora, w sytuacji gdyby okazało się, że nie posiadał on tytułu prawnego do działki nr [...]. Bowiem w pewnych okolicznościach obowiązki związane z popełnioną samowolą budowlaną mogą być nałożone również na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. W tej sytuacji należy przyjąć, że stroną postępowania legalizacyjnego jest sprawca samowoli budowlanej niezależnie od tego czy posiada tytuł prawny do nieruchomości na której samowolę popełnił. W rezultacie powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie, pomimo wskazanej wadliwości uzasadnienia, odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu przejawiającą się w błędnym uznaniu, że brak prawomocnego stwierdzenie nabycia spadku (notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia) nie stanowi przesłanki niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy następstwo prawne może zostać wykazane jedynie według reguł i zasad obowiązujących w przepisach prawa cywilnego, gdyż ani organ administracji publicznej ani inny uczestnik w toku postępowania administracyjnego nie może czynić własnych ustaleń, kto jest spadkobiercą; 2/ art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie przez Sąd stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że organ administracyjny nie przeanalizował przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę stanowisko skarżącej i uczestników, są one wiadome, tj. nie istnieje w obrocie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A.P. oraz sprawa nie dotyczy spadku nieobjętego po zmarłym, co powoduje, że zaskarżone skargą z dnia 15 stycznia 2015r. postanowienie nr [...] posiadające błędne uzasadnienie, nie odpowiada również prawu; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie i oddalenie skargi z dnia 15 stycznia 2015 r. w sytuacji, gdy Sąd po stwierdzeniu naruszenia podniesionych przez skarżącą naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, winien był uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił błędnie uznając, że zaskarżone postanowienie nr [...] mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu; W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, zasadnie przyjmując, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało ono prawu. Przede wszystkim, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, skoro postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylające postanowienie o zawieszeniu i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania było prawidłowe, a nie ujawniono przesłanek przewidzianych w cytowanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to wyłączną podstawą działania Sądu pierwszej instancji mógł być, w okolicznościach tej sprawy, przepis art. 151 p.p.s.a., a zatem trafnie oddalono skargę wobec jej niezasadności. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawy miała kwestia czy śmierć inwestora A.P. powodowała bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie podejmując jakichkolwiek działań przed wydaniem takiego postanowienia. Zarówno organ drugiej instancji jak Sąd pierwszej instancji uznali, iż śmierć inwestora nie nakładają na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy nie nastręcza trudności ustalenie kręgu spadkobierców. Gdy takie trudności się pojawiają, a nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a, zaś postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, to wówczas należy zawiesić postępowanie. Wskazano, iż nie można przyjmować, że wyłącznym wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego będzie prawomocne postanowienie sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, gdyż jest również dopuszczalne ustalenie spadkobierców w inny sposób (np. notarialny akt poświadczenia dziedziczenia). Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Natomiast skarga kasacyjna w całości zawiera nieusprawiedliwione zarzuty. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia ww. przepisów skarżąca upatruje w tym, że Sąd wadliwie uznał, iż brak prawomocnego stwierdzenia nabycia spadku przez właściwy sąd bądź brak notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia nie stanowi przesłanki "niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu", w sytuacji gdy następstwo prawne może być wykazane tylko według reguł prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zatem, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zobacz: wyrok NSA z dnia 9.12.2015 r. sygn. akt II OSK 916/14 - publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek informacji o sporze o dziedziczenie, jak też innych przesłanek by odwoływać się do potrzeby uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym inwestorze w szczególności gdy uwzględni się przedmiot niniejszego postępowania, a dotyczący samowolnego rozbudowania istniejącego budynku mieszkalnego o kuchnię, łazienkę i ganek na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz w kontekście osób wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, które zobowiązane winny być do wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. W niniejszej sprawie, co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, zawieszenie postępowania z powodu śmierci A.P. jest co najmniej przedwczesne. Organ pierwszej instancji, co prawidłowo zostało dostrzeżone zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak i Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie podjął żadnych czynności mających na celu wezwanie spadkobierców zmarłego, tylko zawiesił postępowanie z powodu śmierci strony właśnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postepowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Uszło uwadze organu pierwszej instancji, że stroną niniejszego postępowania jest przecież także żona zmarłego – J.P. Takie działanie organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie prawa, a konkretnie ww. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co również zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Nadto w dalszej kolejności nie została rozważona kwestia ewentualnego zastosowania w sprawie normy art. 30 § 5 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, co już wyżej sygnalizowano, nie miał podstaw do zastosowania konstrukcji prawnej wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem nie doszło w tej sprawie przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego do takiego naruszenia wymienionych przez skarżącą przepisów k.p.a., które usprawiedliwiałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Tym samym zasadnie uznano, iż w niniejszej sprawie prawidłowe będzie zastosowanie konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi wobec jej niezasadności. Mając na uwadze powyższe także i zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, nie mógł zostać uwzględniony. Dodać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wadliwego przedstawienia stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji i to w stopniu mogącym uzasadniać wyeliminowanie z tego powodu zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Nie można również czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego, co do zasady, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Jednakże wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny także nie dopatrzył się uchybienia temu przepisowi przez Sąd pierwszej instancji. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi. W niniejszej sprawie, wyjątek ten nie miał miejsca. Zaś brak jest jakichkolwiek przesłanek które mogłyby świadczyć o tym, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok wyszedł poza akta sprawy uchybiając przepisom. Reasumując stwierdzić należy, że żadna z podniesionych przez skarżącą podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.