IV SA/Wa 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] lutego 2014r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie M., obręb S., oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...], poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) na przeprowadzenie na wymienionej nieruchomości prac związanych z przebudową linii elektrycznych średniego napięcia oraz na dostępie do linii w celu przyszłej eksploatacji, a także zobowiązującej GDDKiA do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu owych prac. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] [...]–[...] (budowa odcinka obwodnicy m. S.). W związku z wnioskiem inwestora – GDDKiA, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie M., obręb S., oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...] w sposób wyżej opisany. Następnie działając z urzędu, decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność opisanej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał fakt zakończenia robót polegających na przebudowie linii elektrycznych średniego napięcia 15kV K. przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. W ten sposób doszło do rażącego naruszenia art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. S. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną obecnie do WSA w Warszawie decyzję utrzymująca w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, że podstawę prawną dla wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. stanowił art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 2-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), dalej u.g.n.. Przywołany art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. stanowił, że jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda na wniosek inwestora, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielnie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Przepisy art. 124 ust. 2-7 i art. 124 a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Wojewoda [...] w związku z wnioskiem inwestora, uzasadnionym pozwoleniem na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] [...]-[...] (budowa odcinka obwodnicy m. S.), wydał sporną decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Minister wskazał jednak, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest jedynie przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego (przywołał wyrok NSA z dnia 25 września 2008r. sygn.. akt I OSK 1344/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r. sygn.. akt I OSK 1216/04). Zatem wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po zakończeniu, należy uznać za niedopuszczalne. W oparciu o dokumentację sprawy Minister ustalił, że roboty zostały zakończone w 2006r. i przy ich prowadzeniu nie było konieczności zajmowania działek skarżącej, gdyż słupy usytuowane są na sąsiedniej działce. Z tych względów organ uznał, że przy wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. doszło do rażącego naruszenia art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. W kwestii niepowiadomienia przez wykonawcę Wojewody [...] o wykonaniu robót – wskazano, że okoliczność ta nie może mieć znaczenia. Rolą bowiem organu administracji jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, co oznaczało obowiązek Wojewody sprawdzenia, czy roboty zostały zakończone. Podkreślono także, że w niniejszej sprawie organ nie posiada kompetencji do orzekania w przedmiocie odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem prawa własności. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju H. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedniej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2014r. i tym samym "utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r." W uzasadnieniu skarżąca twierdzi, że organ nie uzyskał od inwestora dokumentacji technicznej (dziennika budowy i protokołu odbioru inwestycji), z której wynikałoby jednoznacznie kiedy roboty na jej działkach zostały zakończone. Jej zdaniem postępowanie opiera się na domniemaniu, że prace przy budowie linii elektrycznej zakończono w 2006r. Zdaniem skarżącej fakty te muszą zostać precyzyjnie ustalone na podstawie dokumentów, nie zaś oświadczeń pracowników. Skarżąca stoi na stanowisku, że przywołane wyroki NSA nie są przydatne gdyż przeczytane dokładnie stanowią "naciąganą analogię". W dalszym toku skargi podkreślono, że instalacja linii elektrycznej nad jej działkami jest jedynym niepodważalnym faktem w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu z [...] lutego 2014r. - stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w gminie M., obręb S., oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...], poprzez zezwolenie GDDKiA na przeprowadzenie na wymienionej nieruchomości prac związanych z przebudową linii elektrycznych średniego napięcia oraz na dostępie do linii w celu przyszłej eksploatacji, a także zobowiązującej GDDKiA do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu owych prac. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym organ kontrolował wydane poprzednio na gruncie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003r. decyzje ograniczające uprawnienia właściciela w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, jakim w tym wypadku była rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] – [...] i związana z tym konieczność przebudowy linii energetycznej średniego napięcia. Ponieważ inwestycja drogowa wymagała przebudowy infrastruktury konieczne było zastosowanie art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003r. Przepis ten stanowił, że jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Norma ta zatem odsyłała do regulacji przewidzianej w art. 124 ust. 2-7 u.g.n. Oznacza to, że stosowanie odpowiednie przepisów u.g.n. dotyczy także uwzględnienia kwestii nie tylko samego zrealizowania zamierzenia polegającego na założeniu i przeprowadzeniu linii, lecz także znoszenia istniejącego stanu faktycznego poprzez udostępnianie nieruchomości celem konserwacji oraz usuwania ewentualnych awarii sieci elektrycznej wraz z możliwością przymusowego wyegzekwowania tego obowiązku obciążającego właściciela. Przepis bowiem art. 124 ust. 6 stanowił, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Bezspornym jest, że nad działkami skarżącej przebiega linia energetyczna. Wobec tego przez cały czas ciąży na niej obowiązek udostępniania swojej nieruchomości. Taki stan rzeczy w ocenie Sądu powoduje, że obowiązek wynikający z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma jednorazowego skutku polegającego na wejściu i wykonaniu urządzeń. Takie zaś założenie legło u podstaw koncepcji przedstawionej w dwóch wyrokach NSA przywołanych w zaskarżonej decyzji. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że nawet w wypadku wykonania linii energetycznej przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z decyzji, nie ma podstaw prawnych do uznania, że decyzja naruszyła prawo, a tym bardziej w sposób rażący. Z tej decyzji bowiem wynika uprawnienie inwestora do wejścia na grunt skarżącej nie tylko na czas budowy, lecz przez cały okres istnienia spornej linii w celu czy to jej konserwacji, czy usunięcia awarii. W razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 2007r. inwestor utraci prawo do wejścia na teren działek skarżącej oraz możliwość przymuszenia jej w razie gdyby odmawiała takiego dostępu. Co prawda na działce skarżącej nie zostały umiejscowione słupy – tak twierdzi organ - niemniej nie można wykluczyć sytuacji, że konieczne będzie wejście na jej teren, choćby w celu sprawdzenia stanu technicznego przewodów energetycznych. Z tych względów decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003r. nie ma skutku jednorazowego, który konsumuje się w chwili wybudowania linii. Z tego względu organ nadzoru będzie miał obowiązek umorzenia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2007r., jeśli podaje jako podstawę swojego rozstrzygnięcia okoliczności jak w zaskarżonej decyzji – skoro zostało ono już wszczęte. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. pierwszą decyzję wydaną w sprawie. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu.