VI SA/Wa 2973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (pismo znak: [...]) z prośbą o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu Pana M. K. z tytułu zatrudnienia na podstawie umów zlecenia u płatnika składek T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 109, art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) stwierdził, że M. K., nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych zawartych z płatnikiem T. Sp. z o.o. w okresach: od [...].12.2011 r. do [...].12.2011 r., od [...].01.2012 r. do [...].01.2012 r. i od [...].02.2012 r. do [...].02.2012 r. Organ stanął na stanowisku, że umowy zawarte przez M. K. z T. Sp. z o.o. były umowami o dzieło. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. żądając jej uchylenia i wskazując, że oceniane umowy były umowami starannego działania. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w dniu [...] lutego 2014 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że oceniane w sprawie umowy były umowami o dzieło. Organ wskazał, że strony umów o dzieło, zawartych na okresy: od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2012 r. oraz od [...] lutego 2012 r. do [...] lutego 2012 r., pomiędzy zamawiającym – T. Sp. z o.o. a wykonawcą - Panem M. K. ustaliły, że przedmiotem niniejszych umów jest wykonanie dzieła tj. opracowanie oraz stworzenie bazy klientów, które to było z góry ustalone i posiadało samoistny i niezależny od działania wykonawcy byt. W powyższej umowie istotny był finalny efekt (baza nowych klientów), za który to wykonawca otrzymał wynagrodzenie, a nie tylko staranne działanie. Ponadto ustalone przez strony wynagrodzenie było uzależnione od osiągnięcia rezultatu tj. bazy do 5 klientów bądź też ich większej ilości. W umowie został określony indywidualny, konkretny rezultat umowy, czyli dzieło - inaczej nowe dobro wytworzone lub przetworzone do takiej postaci, w której poprzednio nie istniało. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Zarzuty skargi obejmowały: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 66 ust. 1 lit. e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.) poprzez niezastosowanie pomimo, iż ubezpieczony Pan M. K. wykonywał na rzecz płatnika T. Sp. z o.o. w O. w spornym okresie pracę na podstawie umów zlecenia; - art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.) poprzez niezastosowanie pomimo, iż ubezpieczony Pan M. K. wykonywał na rzecz płatnika T. Sp. z o.o. w O. w spornym okresie pracę na podstawie umów zlecenia; - art. 627 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pomimo, iż ubezpieczony Pan M. K. wykonywał na rzecz płatnika T. Sp. z o.o. w O. w spornym okresie pracę na podstawie umów zlecenia; - art. 734 § 1 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie pomimo, iż ubezpieczony Pan M. K. wykonywał na rzecz płatnika T. Sp. z o.o. w O. w spornym okresie pracę na podstawie umów zlecenia. 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 139 k.p.a., poprzez: a) naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.); b) niedokładne ustalenie i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie stanu faktycznego, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.); c) błędną wykładnię i zastosowanie art. 139 k.p.a. zakazującego wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy jedyną odwołującą się stroną od utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. był skarżący - ZUS Oddział w O. Skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przytoczone wyżej zarzuty. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wywodził, że po stronie skarżącego nie występuje żaden interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), który uzasadniałby przypisanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W tym miejscu podkreślić należy, że sporna decyzja wydana została na skutek odwołania wniesionego również przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Niewątpliwie powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla dalszego sposobu rozstrzygania, albowiem Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2012.270 j.t.). Ustalenie, czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym jest obowiązkiem sądu administracyjnego, albowiem w tej kwestii sąd nie jest związany ustaleniami organów administracji, orzekających w sprawie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 172). Legitymacja czynna do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zdaniem Sądu, znaczenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest szersze, niż zakres pojęcia interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej k.p.a.), albowiem może obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. W tej sytuacji podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego i ustrojowego (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 311 i powołana tam uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62, s. 27, a także wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, LEX nr 325285). W ocenie Sądu, należy podkreślić, iż stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych aktów lub czynności z obowiązującym porządkiem prawnym. Norma prawna wyrażona zarówno w powyższym przepisie, jak i w art. 134 § 1 p.p.s.a., statuują zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, co stanowi najistotniejszy element składający się na model szerokiego określenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Co więcej, z postanowień przepisów art. 145-150 p.p.s.a. wynika, że o uwzględnieniu skargi nie decyduje fakt, czy zaskarżony akt lub czynność narusza "interes prawny" strony skarżącej, lecz obiektywną zgodność lub niezgodność tego aktu lub czynności z przepisami prawa. W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty m.in. na normach administracyjnego prawa procesowego. Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie, iż w doktrynie przyjmuje się, że przyznanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne określonemu podmiotowi statusu strony postępowania, umożliwia korzystanie przez ten podmiot z wszelkich uprawnień procesowych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli więc podmiot uznany za stronę postępowania administracyjnego wniesie skargę do sądu, zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy skarżący oprócz interesu procesowego, o którego istnieniu przesądził organ administracyjny, ma także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa administracyjnego materialnego. Zaprzeczenie istnienia interesu prawnego wywodzącego się z norm prawa administracyjnego materialnego powinno skutkować bowiem eliminacją zaskarżonego aktu administracyjnego, jako skierowanego do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie odrzuceniem skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy - według Sądu - uznać, iż adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 266 i powołane tam zarówno poglądy literatury, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie). Ustosunkowując się zatem do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, należy wskazać, iż stosownie do treści art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2008.164.1027 j.t., dalej: ustawa o świadczeniach), wniosek o rozpatrzenie sprawy dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zgłasza ubezpieczony, niemniej wniosek ten może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O., pismem z dnia [...] lutego 2013 r., powołując się na art. 109 ust. 3 ww. ustawy, zainicjował postępowanie dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. K.. Na skutek tego wniosku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydał jako organ I instancji decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Decyzja ta została doręczona również Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana przez Prezesa NFZ w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Wskazując na powyższe należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że nawet w sytuacji przyjęcia, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wadliwie uznał Zakład Ubezpieczeń Społecznych za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie zmienia faktu, że uznanie przez Prezesa NFZ, jako organ odwoławczy, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za stronę postępowania administracyjnego i wydanie decyzji na skutek odwołania wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, legitymowało ten podmiot do wniesienia niniejszej skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Wykluczone zatem było wydanie rozstrzygnięcia o odrzuceniu przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 109 ustawy o świadczeniach: 1. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, 2. do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych, 3. wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, 3a. w przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania, 4. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu, 5. odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania, 6. w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powstaje więc pytanie, czy organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, składając wniosek o ustalenie podlegania przez daną osobę ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym, czy we wszczętym na jego wniosek postępowaniu administracyjnym (w indywidualnej sprawie dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym), służą mu prawa strony. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W każdym przypadku, interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Legitymacja czynna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do złożenia wniosku dotyczącego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wynika wprost z ustępu 3 cytowanego wyżej art. 109 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, przyznana przez ustawodawcę Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych legitymacja do złożenia wniosku ma jednak charakter wyłącznie kompetencyjny. Taką rolę w zakresie orzekania o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym wyznaczyła mu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym ograniczając zakres jego uprawnień procesowych. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w granicach własnych, przyznanym mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego organu. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego, zatem przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną wszczętego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Stanowisko takie zostało wyrażone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1524/11), gdzie Sąd wskazał, że: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek w trybie art. 109 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 08.164.1027 ze zm.) o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego. Przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika postępowania na prawach strony, w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.". Również w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 971/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Do kompetencji ZUS nie należą bowiem sprawy dotyczące samego objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym" (orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy podzielić wyrażone w odpowiedzi na skargę poglądy wskazujące, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest legitymowany do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednak wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutkowało brakiem legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Tym samym decyzja Prezesa NFZ wydana w wyniku rozpoznania tego odwołania skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. W wyroku z dnia 7 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 905/11, LEX nr 1218396) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, Sąd w konsekwencji uznał, że brak przymiotu strony w odniesieniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu administracyjny powoduje, że zaskarżona decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, a tym samym jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.