II OSK 905/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 515/10 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie odstąpienia od wymierzenia kary za wycinkę drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 515/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Lublinie rozpoznając skargę D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Lublinie z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie "niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie odstąpienia od wymierzenia kary za wycięcie drzew" uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy: SKO w Lublinie decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] rozpoznając odwołania T. Z. i D. C. uchyliło decyzję Burmistrza Annopola z [...] marca 2008 r. wymierzającą T. Z. karę pieniężną z tytułu usunięcia bez zezwolenia 34 szt. drzew, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną wydania takiej decyzji były uchybienia proceduralne, m.in. potrzeba wyjaśnienia, z terenu której z działek dokonano wycinki – z terenu działki nr [...] należącej do T. Z., czy też z terenu działki nr [...] należącej do D. C. Wskutek zażalenia D. C. na bezczynność Burmistrza Annopola SKO w Lublinie postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. [...] wyznaczyło organowi I instancji termin 30 dni na wydanie decyzji co do istoty sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz Annopola decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od wymierzenia kary T. Z. za wycinkę bez zezwolenia 23 szt. drzew gatunku akacja i 11 szt. drzew gatunku klon z terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu organ ten przyjął, że wycinki dokonał P. Z., nie zaś T. Z. P. Z. nie jest właścicielem ani posiadaczem działki nr [...], z terenu której dokonano wycinki. Decyzję tę doręczono "do wiadomości" D. C., która wniosła od niej odwołanie. Odwołująca się zakwestionowała tezę Burmistrza Annopola, jakoby wycinki nie dokonywała T. Z., nadto zanegowała prawidłowość sporządzonego protokołu oględzin nieruchomości. Rozpoznając powyższe odwołanie SKO w Lublinie powołując w podstawie prawnej przepisy art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Przywołując treść powołanych przepisów oraz tezy zaczerpnięte z judykatury dotyczące przymiotu strony postępowania, a także przepisy ustawy o ochronie przyrody, organ odwoławczy wywiódł, że D. C. nie przysługuje taki przymiot. Wyeksponowano, że kara z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia może być wymierzona wyłącznie wobec podmiotu, który w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody mógłby skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie. SKO w Lublinie wskazując dalej, że odwołująca się ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny, jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do działki z której drzewa zostały usunięte, nie była legitymowana do wniesienia odwołania. To uprawniać miało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Postanowienie organu zaskarżyła do WSA w Lublinie D. C. zaprzeczając, jakoby nie była właścicielką spornego terenu z którego usunięto drzewa, wywodząc zarazem że na mapach geodezyjnych znajduje się błędne oznaczenie właściciela działki. W skardze zrekapitulowała przebieg postępowania w sprawie oraz zapadłe orzeczenia. Odwołująca się podkreśliła, że wycinki dokonano z terenu, który ma do niej należeć. Skarżąca negatywnie ocenia działalność Burmistrza Annopola w sprawie, który działał opieszale, bezpodstawnie miał przyjąć inne ustalenia co do sprawcy wycinki. SKO w Lublinie w odpowiedzi na skargę, podtrzymując co do zasady swe stanowisko wniosło o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Podczas rozprawy pełnomocnik SKO w Lublinie wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Lu 515/10 WSA w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, zapadające w nim orzeczenia oraz zarzuty skargi. Przywołano treść art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 cyt. ustawy w aspekcie podmiotu, wobec którego może zostać orzeczona kara za wycinkę drzew bez zezwolenia. Przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych WSA w Lublinie przyjął, że stroną postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia nie może być podmiot, który o fakcie wycinki zawiadomił organy administracyjne i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Sąd przyjął dalej, że T. Z. była jako właścicielka i samoistny posiadacz działki nr [...] uprawniona do ubiegania się o zezwolenie na wycinkę drzew, zatem tylko ona jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Nie ma mieć tu znaczenia spór co do przebiegu granic działek o nr [...] i [...], skoro wedle informacji Burmistrza Annopola postępowania takie dopiero jest prowadzone. W ocenie Sądu I instancji wykazanie, że "podmiot który dopuścił się usunięcia drzewa nie był uprawniony do ubiegania się o jego uzyskanie" (zapewne chodziło o uzyskanie pozwolenia na usunięcie drzew) skutkowałoby brakiem podstaw do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Za uzasadnione uznano, że skarżąca nie posiada w sprawie interesu prawnego. W tym stanie sprawy, zdaniem WSA w Lublinie, nie było jednak podstaw do wydawania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji przypomniał treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119) wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W konkluzji uzasadnienia powołano się na dyspozycję art. 145 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie reprezentowane przez radcę prawnego E. B. domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Lublinie oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i uchylenie postanowienia SKO w Lublinie, wskutek błędnego uznania, że został naruszony art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji wniesienia odwołania przed podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś, jak uczynił to ten organ – stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrekapitulowano wpierw treść i wywody zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Dalsza część skargi kasacyjnej od s. 3 i akapitu "Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 ..." do s. 5 wers 24 od góry i sformułowania "...implikuje przyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania..." stanowi in extenso przepisanie uzasadnienia postanowienia SKO w Lublinie z [...] czerwca 2010 r. Skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało, że istnieją wątpliwości odnośnie tego, czy organ odwoławczy na etapie wstępnej oceny sprawy w razie twierdzeń odwołującego się, że posiada on swój interes prawny, może dokonać jej rozpoznania, czy też zobowiązany jest dokonać tego po wszczęciu formalnego postępowania. Strona wywodzi, że przyjęcie pierwszej koncepcji prowadzić będzie do akceptacji stwierdzania niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a., zaś druga – do wyrzekania w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W istocie, zdaniem Kolegium, skutek jest taki sam, skoro jedno i drugie rozstrzygnięcie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Przywołując wyrok WSA w Lublinie z 10 października 2008 r. II SA/Lu 459/08 SKO w Lublinie przychyla się do tego, aby kwestię legitymacji strony badać w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, wówczas, gdy rozważana jest kwestia dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego. Kolegium eksponuje, że ocena interesu prawnego odwołującej się D. C. wynikała wprost z treści odwołania, z którego w sposób nie budzący wątpliwości można było uznać, że nie miała ona interesu prawnego, nie wymagało to zatem żadnych czynności wyjaśniających ze strony organu. To, że organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności miało umknąć uwadze Sądu I instancji. Na wsparcie swych wywodów posiłkowano się wskazaniem na wyroki WSA w Lublinie z 2 lutego 2010 r. III SA/Lu 536/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi także, że po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały OPS 16/98, na którą powoływał się Sąd I instancji, pogląd w niej wyrażony budził istotne wątpliwości, a nadto zapadło szereg orzeczeń, m.in. przytoczonych w skardze kasacyjnej, które wyrażać mają odmienne tezy dotyczące stosowania przepisów art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie art. 134 K.p.a. byłoby spóźnione, gdyby organ odwoławczy prowadził czynności procesowe, np. oględziny, rozprawę, wówczas koncepcja akceptowana w skarżonym wyroku mogłaby mieć zastosowanie. D. C. w obszernym piśmie z 3 lutego 2012 r. (data wpływu) skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi, że została "zmieniona istota sprawy", opisuje okoliczności sporu sąsiedzkiego z T. Z. na tle wycinki drzew oraz przebiegu granic, negatywnie oceniając działania Burmistrza Annopola oraz organów geodezyjnych. W konkluzji wniosła o "uczciwe rozpatrzenie sprawy", gdyż znajduje się w poczuciu bezsilności i depresji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania poglądu wyrażonego przez WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 515/10, polegającego na tym, że organ odwoławczy uznając brak przymiotu strony u podmiotu wnoszącego odwołanie, nie stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., zaś umarza postępowanie odwoławcze decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji wadliwie zatem zastosować miał art. 145 § 1pkt 1 lit. c Ppsa i uchylił skarżone postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. SKO w Lublinie eksponowało, że brak interesu prawnego u D. C. wynikał "w sposób nie budzący wątpliwości" z samego odwołania, nadto organ odwoławczy w tym aspekcie nie prowadził żadnych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w realiach sprawy, na tle której został wydany, odpowiada prawu. Wedle art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone uzasadnienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołał na uzasadnienie swego poglądu odnośnie formy, w jakiej organ odwoławczy reaguje na konstatację, iż podmiot wnoszący odwołanie nie stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. W uchwale tej przyjęto, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Ocena prawna wyrażona w cyt. uchwale, aczkolwiek z mocy art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nie wiązała wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie została powołana na uzasadnienie przyjętego przez Sąd I instancji poglądu. Istotnie, jak wskazuje to strona skarżąca kasacyjnie cyt. uchwała spotkała się z rozmaitą reakcją doktryny. Tezę uchwały aprobuje B. Adamiak opowiadająca się za rozpatrzeniem odwołania jednostki, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a w sytuacji gdy organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 – 282). Zdaniem G. Ł. podmiotowy charakter stwierdzenia niedopuszczalności odwołania mają przyczyny w postaci np. oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom. II, 3 wydanie, Warszawa 2010, s. 210, pogląd ten powtarza K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 750). Krytycznie uchwałę OPS 16/98 ocenia A. Wróbel, który doszukując się w jej treści intencji zapewnienia podmiotowi, któremu błędnie odmówiono statusu strony postępowania ochrony, eksponuje, że postanowienie wydane w oparciu o art. 134 K.p.a., w aktualnym stanie prawnym, jest zaskarżalne do sądu administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 775). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, a odwołujące się do tezy wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu cyt. uchwały nie straciła na aktualności. Przypomnieć należy, że w jej motywach zwracano uwagę m.in. na to, że podstawa do wydawania w toku postępowania odwoławczego decyzji o jego umorzeniu została wprowadzona do kodeksu w wyniku jego nowelizacji w 1980 r. Eksponowano również zasadę, że regułą winno być zakończenie postępowania administracyjnego decyzją, a nie postanowieniem. Sąd zwracał wówczas również uwagę i na to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. nie może być eliminowane w trybach nadzwyczajnych, albowiem nie obejmowało go odesłanie zawarte w art. 126 K.p.a., dopuszczające w odniesieniu do grupy postanowień stosowanie odpowiednio konstrukcji wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżącemu kasacyjnie Kolegium być może umknęło uwadze, że dopiero po 11 kwietnia 2011 r., tj. po wejściu w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 z 2011, poz. 18) art. 126 K.p.a. został uzupełniony o wyrażenie "oraz do postanowień określonych w art. 134", co oznacza, że dopiero po tej dacie postanowienia stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia mogą być wzruszane w trybach wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. W dacie podejmowania przez SKO w Lublinie skarżonego postanowienia kwestia trybów kontroli orzeczenia wskazującego na brak legitymacji procesowej strony podmiotu odwołującego się, z uwagi na przybraną formę – decyzji lub postanowienia – nie była, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, kwestią relewantną. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej także ocena braku interesu prawnego u D. C. we wniesionym odwołaniu wcale nie wynikała z jego treści, ani nie można określić ją jako "nie budzącą wątpliwości". Przeciwnie, D. C. w samym odwołaniu, jak i w późniejszej skardze do Sądu I instancji, a także w piśmie procesowym skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 lutego 2012 r. konsekwentnie domaga się uznawania jej prawa do części nieruchomości, z terenu której dokonano wycinki drzew. W wyroku Sądu I instancji wskazano ponadto, że trwa postępowanie rozgraniczeniowe. Przywoływanie przez SKO w Lublinie w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 (Baza orzecznictwa LEX nr 526409) na poparcie swych wywodów jest nieporozumieniem. Otóż, w cyt. wyroku Sąd wyraźnie dystansując się od poglądów wyrażonych w skarżonym kasacyjnie wyroku WSA w Krakowie z 20 listopada 2007 r. II SA/Kr 717/05, stwierdził, że "Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty". W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w istocie powtarza argumentację zawartą w uchwale OPS 16/98. Przywołany z kolei wyrok WSA w Lublinie z 2 lutego 2010 r. III SA/Lu 536/09 (LEX nr 592726) odnosił się do konstrukcji odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, próba posłużenia się więc tam wyrażonymi poglądami, skoro zostały one sformułowane na tle odmiennych konstrukcji procesowych, niż w sprawie, w której zapadł skarżony kasacyjnie wyrok, musi zostać uznana za nietrafną. Końcowo zauważyć wypada, że D. C. była w toku postępowania traktowana jako jego strona, skoro SKO w Lublinie rozpoznawało także jej odwołanie od decyzji Burmistrza Annopola wydanej [...] marca 2008 r. (pierwszej decyzji w sprawie). SKO w Lublinie rozpoznawało także zażalenie D. C. na bezczynność organu I instancji – postanowienie z 7 kwietnia 2010 r., wyznaczając Burmistrzowi Annopola termin do załatwienia sprawy. Efektem tego zażalenia było wydanie przez organ I instancji kolejnej decyzji, od której D. C. wniosła odwołanie. Z mocy art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie. Skoro w toku postępowania w sprawie o wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia D. C. była przez organ odwoławczy traktowana jako strona postępowania, to stwierdzenie niedopuszczalności jej odwołania, jak to przyjął Sąd I instancji, stanowiło naruszenie art. 134 K.p.a. Uwagi poczynione powyżej przesądzają o tym, że skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.