IV SA/Wa 63/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], uregulowanej w księgach wieczystych KW nr [...] i [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...], stanowiącej własność K. R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 4,3100 ha, nr [...] o pow. 4,5000 ha i nr [...] o pow. 1,4494 ha, poprzez udzielenie P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w miejscowości [...], zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez w/w działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], w tym na posadowienie słupa na działce nr [...] i podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej nad tymi działkami na wysokości nie mniejszej niż 8,5 m oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (35 m od osi linii w obie strony), którego powierzchnia wynosi odpowiednio: dla działki nr [...] - 3137 m2, dla działki nr [...] - 2490 m2 i dla działki nr [...] -1244 m2. Po rozpatrzeniu odwołania K. R. od ww decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 roku utrzymał powyższą decyzję w mocy. Decyzja Starosty została wydana w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust, 1, powinny być poprzedzone rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zmierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. W kwestionowanej decyzji organu I Instancji - Starosta [...] stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] i decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Z dołączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz z w/w uchwały Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...], którego podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja elektroenergetycznej linii 400 kV [...], a przeznaczenie dodatkowe to tereny rolne o ograniczonym zagospodarowaniu. Zgodnie z dowodami zgromadzonymi w aktach postępowania administracyjnego, zostały przeprowadzone rokowania ze skarżącym K. R. - właścicielem przedmiotowych działek ewidencyjnych numer [...], [...] i [...], które nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Z protokołu negocjacji z dnia 9 października 2013 r., wynika, że odbyło się spotkanie stron, P. S. jako przedstawiciela inwestora z właścicielami nieruchomości z obrębu [...] położonych na trasie przebiegu linii 400 kV [...], m.in. z K. R., który oświadczył, że nie wyraża zgody na przebieg powyższej linii po przedstawionej przez inwestora trasie przez przedmiotowe nieruchomości. Jednocześnie skarżący oświadczył, że jest skłonny wrazić zgodę na ustanowienie służebności przesyłu pod warunkiem przesunięcia linii 400 kV [...] o ok. 400 m w kierunku północnym, tj. po byłej trasie linii 110 kV [...]. Zgodnie natomiast z pismem z dnia 7 lutego 2014 r., przedstawiciel inwestora w nawiązaniu do rokowań przeprowadzonych w dniu 9 października 2013 r. na okoliczność udostępnienia nieruchomości skarżącego oraz ustanowienie notarialnej służebności przesyłu złożył, w imieniu P. S.A., K. R. ofertę wynagrodzenia w łącznej kwocie 13.700 zł. oraz zaproponował warunki notarialnej umowy służebności przesyłu. L. R., Z. R. i K. R. pismem z dnia 1.04.2014 r. skierowanym do Z. w R. poinformowali, że na uchwałę Rady Gminy [...] w przedmiocie projektowanej trasy linii złożyli skargę do WSA w Warszawie i dopiero po wydaniu prawomocnych wyroku sądowego ww wniesionej sprawie, w ich ocenie, można będzie prowadzić pertraktacje o udostępnieniu nieruchomości i w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. w Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 roku, inwestor poinformował K. R. o zakończeniu rokowań uznając, że powołana powyżej postawa skarżącego stanowi o nie wyrażeniu przez niego zgody na realizację przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Następnie wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] w dniu 22 maja 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której strony pozostały przy swoich stanowiskach. K. R. nie zgodził się ze złożonym wnioskiem inwestora i wnosił o wydanie decyzji o odmowie ograniczenia. Dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zaskarżony do WSA, podobnie zostały zaskarżone inne decyzje dotyczące tej inwestycji. Podniósł, że bez ważnej decyzji środowiskowej nie będzie można rozpocząć budowy linii, a decyzja w tym przedmiocie została zaskarżona. Przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do konsensusu i tym samym do podpisania umowy cywilno-prawnej. Skargę do tut. Sądu na decyzję Wojewody [...] wniósł K. R., zarzucając jej naruszenie: - art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., art. 107§ 1 i 3 kpa poprzez pominięcie w skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego jak i prawnego wydanej decyzji w związku z aktualnie toczącymi się postępowaniami przed sądami administracyjnymi tak w zakresie podważenia decyzji środowiskowych, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...]; art. 123 § 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie formalnego postanowienia w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J. R. pomimo formalnego złożenia przez skarżącego takiego wniosku; art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię a przez to przyjęcie, iż wnioskodawca we właściwy sposób przeprowadził ze skarżącym "rokowania". W związku z powyższymi naruszeniami wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2014 r. w sprawie znak: [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Uczestnik postępowania – P. S.A. [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty skargi o naruszeniu powołanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ugn, należy uznać za pozbawione podstaw. Ograniczenie korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Omawiany przepis art. 124 przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze, zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą. Szczególnym rodzajem ograniczenia praw do nieruchomości jest udzielenie na podstawie art. 124 u.g.n. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ww. art.124 ust.1 u.g.n. powyższej czynności dokonuje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art.124 ust. 3 cyt. ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07 przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 63/09 wskazał, że "rokowania [....] to nic innego jak negocjacje, czyli dyskusja, wymiana uwag (ustna, pisemna albo prowadzona w innym trybie) zmierzająca do ukształtowania treści umowy....". Zasadnym jest również powołanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1274/09, zgodnie z którym proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem w ten sposób można skutecznie blokować niezwykle ważne inwestycje celu publicznego, zaś rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do osiągnięcia konsensusu. Skoro zatem inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie przedmiotowych prac a właściciel nie przyjął tych warunków, to uznać należy, że spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań. W rezultacie, zgodnie z powyższymi ustaleniami, przeprowadzone ze skarżącym K. R. pertraktacje nie zakończyły się porozumieniem, o czym stanowią dowody zawarte w aktach sprawy organu pierwszej instancji. O powyższym świadczy m.in. powołany wyżej protokół z negocjacji spisany w dniu 9 października 2013 r. Również należy podnieść, iż zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości bierze pod uwagę ww okoliczności i bada czy założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości wyraził bądź nie zgodę na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego. Starosta [...] przeprowadził wnikliwą analizę przedmiotowego projektu pod kątem powołanego wyżej art. 124 ugn. i mając na uwadze powyższe kryteria, w świetle dokonanych ustaleń, organ prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust, 2 u.g.n. Prawidłowo również przeprowadził całą procedurę poprzedzającą wydanie decyzji, o czym świadczą rokowania między stronami, rozprawa administracyjna przeprowadzona przez Starosta [...] w dniu 22 maja 2014 r., podczas której strony pozostały przy swoich stanowiskach. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że spółka P. S.A. podjęła próby uzyskania zgody na wejście na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. W ocenie sądu, powołane wyżej okoliczności sprawy, jednoznacznie wskazują, iż wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w drodze decyzji administracyjnej jest całkowicie uzasadniony. W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zarzuty skargi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ugn., należy uznać za pozbawione podstaw, albowiem przypomnieć należy, że organy orzekające w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, z mocy samego przepisu art. 124 u.g.n. badają jedynie ziszczenie się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, tj. czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz weryfikują, czy przed wystąpieniem o zgodę w trybie administracyjnym wnioskodawca przeprowadził rokowania. Organ nie jest uprawniony do badania żadnych innych okoliczności, w tym nie ustala przebiegu linii elektroenergetycznej czy zmian w jej przebiegu, jak również nie kontroluje prawidłowości jej wyznaczenia. W tym zakresie jest on związany planem miejscowym, a w przypadku braku planu decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rola organu w tym zakresie ograniczała się jedynie do zbadania czy wszystkie wymienione wyżej przesłanki art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do przedmiotowych działek stanowiących własność K. R. zostały spełnione. Reasumując, w ocenie Sądu, wykazano, że budowa przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego, a przebieg tej inwestycji jest zgodny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...], zaś rokowania z właścicielami zostały przeprowadzone prawidłowo. Stąd też w obliczu powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa. W tym miejscu należy również podnieść, iż zdaniem Sądu, ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu o ograniczenie prawa własności. Plan uchwalony tą uchwałą jest obowiązujący, (art. 112 ust 1 ugn.). Również wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone ani wybiórczo ani fragmentarycznie, nie naruszono w nim przepisów procedury administracyjnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazał na wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy również, iż w świetle przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wynik postępowania mającego na celu podważenie słuszności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...].10.2011 r., oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...].12.2012 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie do uzyskania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Do dnia wydania przez Starostę [...] decyzji, nie zapadło żadne rozstrzygnięcie, z którego wynikałoby, aby ww Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego oraz wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] decyzja z dnia [...] października 2011 o środowiskowych uwarunkowaniach zostały uchylone i nie podlegały wykonaniu. W tym miejscy należy również wskazać na treść ust. 5 art. 124 u.g.n, w myśl którego, jeżeli założenie i przeprowadzanie na nieruchomości planowanej inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać aby starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, należy stwierdzić, iż decyzje Starosty [...] i Wojewody [...] wydane w przedmiotowej sprawie nie naruszają art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani, art. 107§ 1 i 3 kpa; art. 123 § 1 i 2 kpa; art. 138 §1 pkt 1 kpa; stąd też zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Stąd też, z powyższych względów Sąd, działając na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.