I SA/Wa 3180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. B., T. W. i K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w części odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...] (pkt 1), zaś w pozostałej części stwierdzającą nieważność ww. zarządzenia (pkt 2). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Rolnictwa i Reform Rolnych zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r., działając na podstawie art. 1 pkt 4, art. 3 i art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321), powoływanego dalej jako "dekret z dnia 28 kwietnia 1945 r.", przejął nieruchomości ziemskie: majątek [...] objęty lwh [...] i majątek [...] objęty lwh [...] o pow. [...] ha w powiecie [...], stanowiące własność małżonków J. i Z. W. na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1948 r. ww. nieruchomości zostały uznane za niepodpadające pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13) oraz że zostały one przed dniem 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane, nabywcy otrzymali dokumenty nadania i objęli działki w posiadanie. E. B., T. W. i K. W. (spadkobierczynie byłych właścicieli) wnioskiem z dnia 12 października 2010 r., sprecyzowanym w dniu 29 listopada 2013 r., wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, kwestionując fakt rozparcelowania nieruchomości przed dniem 1 sierpnia 1945 r. Wskazały, że znaczna część gruntów objętych ww. orzeczeniem stanowiła przez wiele lat własność Skarbu Państwa, który to stan w dużym stopniu utrzymuje się do dnia dzisiejszego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 r. w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. w części dotyczącej rozparcelowanej części majątku o pow. [...] ha, tj. dawnych parcel gruntowych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pochodzących z nieruchomości lwh [...] oraz dawnych parcel gruntowych [...], [...], [...], [...], [...],[...] pochodzących z lwh [...], w pkt 2 stwierdził nieważność ww. zarządzenia w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do pkt 1 organ nadzoru wskazał, powołując się na treść art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 kwietnia 1945 r., że na cele reformy rolnej i osadnictwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie, które nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale w toku przeprowadzania tej reformy zostały w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowanie "faktyczne rozparcelowanie" należy rozumieć zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r.", a zatem ma ono miejsce po zatwierdzeniu projektu podziału, a następnie faktycznym podziale na gruncie dokonanym przez mierniczego do dnia 1 sierpnia 1945 r. Organ podał, że zachowane akty nadania ziemi, wykazy i zestawienia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że z przedmiotowego majątku nadano 36 osobom grunty o łącznej pow. [...] ha. Zachowane akta archiwalne nie zawierają wprawdzie dokumentów, które utrwalałyby czynności związane ze sporządzeniem i zatwierdzeniem projektu podziału ziemi oraz faktycznym podziałem ziemi przez mierniczego, jednak znajduje się w nich protokół z dnia [...] sierpnia 1945 r. w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów o łącznej pow. [...] ha wchodzących w skład majątku [...]. Protokół taki był natomiast sporządzany po klasyfikacji i szacowaniu działek i inwentarza, a odpowiednia komisja była w tym celu powoływana dopiero po przydzieleniu działek. Mając na uwadze przedstawioną sekwencję czynności, w ocenie organu nadzoru, należy przyjąć, że sporządzenie protokołu klasyfikacyjno-szacunkowego w dniu 15 sierpnia 1945 r. pozwala uznać, że grunty o pow. [...] ha mogły być faktycznie rozparcelowane przed dniem 1 sierpnia 1945 r., a tym samym brak jest podstaw do uznania, aby w tym zakresie zarządzenie z dnia [...] kwietnia 1949 r. rażąco naruszało prawo. W uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do pkt 2 organ wskazał, że pozostała, nierozparcelowana część majątku obejmowała lasy ([...] ha), dwór przeznaczony na szkołę powszechną ([...] ha), parcele dzierżawione przez W. G. i nadane jego spadkobiercom w 1959 r. ([...] ha) oraz inne nieruchomości uwidocznione jako własność Skarbu Państwa i samorządu (w tym drogi). Zdecydowana większość nierozparcelowanej części nadal stanowi własność Państwa i liczy [...] ha. Zastosowanie do tej części nieruchomości art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. rażąco narusza zatem prawo z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wymienionych w ww. przepisie (grunty te nie zostały rozparcelowane przed dniem 1 sierpnia 1945 r. ani też w później). Wobec tego konieczne było stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. w części, w której przejmowana nieruchomość nie została rozparcelowana. E. B., T. W. i K. W. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 ww. decyzji, tj. odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r., wskazując, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby nieruchomości wymienione w pkt 1 decyzji zostały faktycznie rozparcelowane przed 1 sierpnia 1945 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. w zaskarżonej części. Organ w całości podzielił pogląd organu I instancji w kwestii spełnienia w sprawie przesłanek z art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. i wskazał, że z zestawienia dat podejmowanych czynności wynika, że wymienione w pkt 1 decyzji działki zostały do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. w tym zakresie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. B., T. W. i K. W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie pkt 1 decyzji organu I instancji. Skarżące wskazały, że aby przyjąć, iż nieruchomość została faktycznie rozparcelowana do dnia 1 sierpnia 1945 r., musiałoby mieć miejsce uprzednie zatwierdzenie projektu podziału, a następnie faktyczny podział na gruncie dokonany przez mierniczego oraz wprowadzenie w posiadanie do tej daty. Jak bowiem wynika z rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., projektu podziału ziemi dokonywała komisja podziału ziemi. Projekt ten był następnie podawany do wiadomości i zatwierdzany przez pełnomocnika powiatowego po zasięgnięciu opinii komisarza ziemskiego oraz mierniczego. Faktycznego podziału ziemi według zatwierdzonego projektu podziału dokonywali mierniczy. Po zatwierdzeniu natomiast projektu oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzali nabywców w posiadanie ziemi. Jednocześnie powiatowe urzędy ziemskie powoływały dla oszacowania przydzielonych działek i inwentarza komisje klasyfikacyjno-szacunkowe. W przedmiotowej sprawie komisja taka rozpoczęła natomiast pracę dopiero w dniu 15 sierpnia 1945 r., a dokumenty nadania ziemi noszą datę późniejszą. Przyjmując zatem sekwencję działań wynikających z ww. rozporządzenia należałoby przyjąć, że faktyczne rozparcelowanie nastąpiło po dniu 1 sierpnia 1945 r., a więc zarządzenie z dnia [...] kwietnia 1949 r. w zaskarżonej części rażąco narusza prawo. Skarżące podniosły ponadto, że rażąco narusza prawo samo przejęcie majątku, który nie mógł być przejęty w tym trybie, bowiem nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego w trybie nadzorczym zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r., stanowił przepis art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., zgodnie z którym na cele reformy rolnej i osadnictwa mogły być przejmowane wszelkie nieruchomości ziemskie niepodpadające pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, które w toku przeprowadzenia reformy rolnej zostały w terminie do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane. Warunkiem zastosowania tego trybu przejęcia nieruchomości była zatem nie tylko okoliczność, że nieruchomość musiała mieć charakter nieruchomości ziemskiej, która nie podpadła pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale także faktyczne rozparcelowanie miało nastąpić w toku przeprowadzenia reformy rolnej. Stąd też znaczenia określenia "faktycznie rozparcelowane" należy poszukiwać w rozporządzeniu z dnia 1 marca 1945 r. Jak wynika natomiast z przepisów tego rozporządzenia, przejęcia majątków dokonywali upoważnieni przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych pełnomocnicy, wojewódzkie lub powiatowe urzędy ziemskie poprzez protokolarny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem (§ 10 ust. 1 i 2). Po sporządzeniu spisu przejętych majątków ziemskich (...) i ogłoszeniu wykazu majątków wyłączonych spod parcelacji, pełnomocnik powiatowy ustalał, po porozumieniu z poszczególnymi komisjami reformy rolnej, plan podziału posiadanego zapasu ziemi pomiędzy poszczególne gromady (§ 19). Następnie pełnomocnik gminny przeprowadzał na ogólnym zebraniu uprawnionych w danej gromadzie do korzystania z reformy rolnej, wybór komisji podziału ziemi z osobna dla każdej nieruchomości podlegającej podziałowi (§ 20 ust. 1). Projekt podziału ziemi opracowywała komisja podziału ziemi (§ 22 ust. 1). Projekt ten oddawany był następnie do wiadomości i rozpatrywany na ogólnym zebraniu uprawnionych do korzystania z reformy rolnej (§ 27). Projekt podziału ziemi zatwierdzany był przez pełnomocnika powiatowego po zasięgnięciu opinii komisarza ziemskiego oraz mierniczego (§ 29), a następnie podpisywany był przez członków komisji podziału ziemi, pełnomocnika gminnego, komisarza ziemskiego i mierniczego (§ 30). Faktycznego podziału ziemi według zatwierdzonego projektu podziału dokonywali mierniczy wydelegowani przez powiatowy urząd ziemski (§ 31 ust. 1). W wypadkach braku odpowiedniej ilości mierniczych dla dokonania podziału ziemi, faktyczny podział mógł być przeprowadzony prowizorycznie na gruncie przez komisje podziału ziemi pod ogólną kontrolą mierniczego (§ 31 ust. 2). Po zatwierdzeniu projektu podziału zgodnie z § 29 oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzali nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczali im dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego (§ 33 ust. 1). Powiatowe urzędy ziemskie powoływały następnie dla oszacowania przydzielonych działek i inwentarza dla każdej gminy z osobna komisje klasyfikacyjno-szacunkowe (§ 34), które to po - klasyfikacji i oszacowaniu działek i inwentarza - sporządzały protokół z dokonanych czynności (§ 37 ust. 1). Po dokonaniu czynności wyszczególnionych w § 37 powiatowy urząd ziemski wydawał decyzję w przedmiocie klasyfikacji i szacunku (...) (§ 38). Przedstawiony stan prawny wskazuje, że podział ziemi przeprowadzany w trybie reformy rolnej, stanowił proces składający się z kilku etapów, w których brały udział różne podmioty: komisja podziału, ogólne zebranie uprawnionych do korzystania z reformy, pełnomocnik gminny, pełnomocnik powiatowy, komisarz ziemski, mierniczy. Tym samym, użyte w art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., określenie "faktycznie rozparcelowane" należy rozumieć zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia w taki sposób, że najpierw musiało mieć miejsce zatwierdzenie projektu podziału, a następnie faktyczny podział na gruncie według zatwierdzonego projektu podziału dokonany przez mierniczego do dnia 1 sierpnia 1945 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że przedmiotowe nieruchomości ziemskie wchodzące w skład majątku "[...]" i majątku "[...]" o łącznym obszarze [...] ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. postanowienie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...]). Kwestią sporną jest natomiast, czy wchodzące w skład tych nieruchomości działki wyszczególnione w pkt 1 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. (o łącznej pow. [...] ha), zostały faktycznie rozparcelowane przed dniem 1 sierpnia 1945 r. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że choć w aktach sprawy brak jest dokumentów, które utrwalałyby czynności związane ze sporządzeniem i zatwierdzeniem projektu podziału ziemi oraz faktycznym jej podziałem przez mierniczego (§ 20–31 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.), to jednak organ nadzoru uzyskał inne dokumenty mogące pośrednio świadczyć o tym, że faktycznej parcelacji gruntu dokonano przed dniem 1 sierpnia 1945 r. Takim dowodem jest protokół w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów wchodzących w skład majątku [...]. Protokół, co wynika z wyżej powołanych przepisów rozporządzenia, sporządzany był po dokonaniu klasyfikacji i oszacowaniu działek i inwentarza (§ 37 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.). Oznacza to, że wcześniej musiało nastąpić fizyczne wydzielenie działek dokonane stosownym podziałem. Komisja klasyfikacyjno-szacunkowa powoływana była bowiem już po zatwierdzeniu projektu podziału oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza (§ 33 ust. 1 i § 34 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.). Jak wynika przy tym jasno z treści omawianego protokołu, został on sporządzony po zakończeniu czynności Komisji w tym przedmiocie, które to czynności trwały do dnia 15 sierpnia 1945 r. Błędne jest zatem twierdzenie skarżących, że ww. komisja w dniu 15 sierpnia 1945 r. dopiero rozpoczęła prace. Na protokół ten powołuje się ponadto Powiatowy Urząd Ziemski w [...] w wydanym w dniu [...] sierpnia 1946 r., na podstawie § 38 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., orzeczeniu o zatwierdzeniu klasyfikacji i szacunku gruntów rozparcelowanych. W tej sytuacji, mając na uwadze kolejność czynności, jakie przewidywało omawiane rozporządzenie, prawidłowo organ nadzoru przyjął, że faktyczne rozparcelowanie przedmiotowej nieruchomości musiało nastąpić przed dniem 1 sierpnia 1945 r., skoro w dniu 15 sierpnia 1945 r. swoje prace zakończyła komisja klasyfikacyjno-szacunkowa. Powyższe znajduje potwierdzenie również w załączonym do skargi zaświadczeniu z dnia 13 grudnia 1947 r., w którym Urząd Gminy w T. wprost wskazał, że folwark [...] wraz z budynkami i inwentarzem żywym został rozparcelowany w miesiącu marcu 1945 r. Podobnie znajdujący się w aktach sprawy (teczka 1) dokument - wykaz nieruchomości rozparcelowanych pn. "Wzór nr I" sporządzony według "pisma W.U.Z. z dn. 15.5.1945", w którym widnieje nieruchomość [...] o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha, wskazuje, że do parcelacji przeznaczono [...] ha użytków rolnych (nie wymienia on natomiast użytków rolnych wyłączonych od parcelacji na podstawie art. 15 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej). W aktach sprawy znajdują się także akty nadania ziemi, wykazy i zestawienia, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że z przedmiotowego majątku nadano 36 osobom grunty o łącznej pow. [...] ha. Powyższe dokumenty nie pozwalają na uznanie, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając kwestionowane w trybie nadzorczym zarządzenie z dnia [...] kwietnia 1949 r., rażąco naruszył art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. Należy mieć przy tym na względzie, że wyeliminowanie w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 tej ustawy generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem odwoławczym, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. W tej sytuacji brak kompletnej dokumentacji (co istotne po upływie prawie 70 lat od dnia dokonania przejęcia nieruchomości) nie mogą skutkować wyeliminowaniem kontrolowanego zarządzenia z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących rażącego naruszenia prawa przez przejęcie przedmiotowego majątku w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw w trybie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazać należy, że przepis art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., który znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczył właśnie nieruchomości niepodpadających pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, które jednak zostały w toku tej reformy do dnia 1 sierpnia 1945 r. faktycznie rozparcelowane. W tej sytuacji powyższy zarzut uznać należało za niezasadny. Konkludując stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał oceny legalności zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1949 r. i uznał, że w zakresie działek wymienionych w pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie naruszało ono prawa w sposób rażący, wobec czego odmówił stwierdzenia jego nieważności w tej części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.