II OSK 727/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1445/14 o odrzuceniu skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie parku krajobrazowego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1445/14 (dalej postanowienie z 11 grudnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę [...] Spółka z o.o. w K. (dalej skarżąca) na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r., nr 83/06, w sprawie Terczyńskiego Parku Krajobrazowego (dalej rozporządzenie z 17 października 2006 r.). W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarżąca pismem z 28 sierpnia 2014 r. wniosła skargę na rozporządzenie z 17 października 2006 r. zarzucając rażące naruszenie: - art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2013, poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.) przez zaniechanie obligatoryjnej procedury uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, mimo że rozporządzenie z 17 października 2006 r. zmieniało w stosunku do rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r., nr 79/05, granicę Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego i granicę jego otuliny, a tym samym projekt tego rozporządzenia, jako projekt rozporządzenia zmieniającego granice Parku powinien być uzgodniony z właściwymi radami gmin; - art. 16 ust. 4 u.o.p. przez przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian lokalnych uwarunkowań (ograniczenia wynikające z sąsiedztwa portu lotniczego Balice), tj. wydanie rozporządzenia "w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego" i uznanie, że zwalnia ona z procedur określonych w tej ustawie; - art. 16 ust. 7 u.o.p. przez jego odwrotne zastosowanie, polegające na przeniesieniu do rozporządzenia treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy wyżej wymieniona ustawa zobowiązuje do zapewnienia zgodności ustaleń aktów gminnych z tym rozporządzeniem; - art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez odniesienie się w akcie prawa powszechnie obowiązującego do aktu wewnętrznego gminy, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli będącego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w kwestii dotyczącej konstytucyjnych praw, obowiązków i wolności obywatela. Skarżąca podała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntów znajdujących się w granicach Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, tj. działki nr [...],[...] i [...], obręb [...], w gminie Z. , objętych księgą wieczystą [...] oraz działki nr [...], obręb [...], w gminie Z., objętej księgą wieczystą [...]. Skarga jest składana w związku z nadmiernymi, nieuzasadnionymi restrykcjami i zakazami budowy i zagospodarowania terenów, jakie ustanawia rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r. Odrzucając wniesioną skargę sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżone rozporządzenie było już przedmiotem analizy sądów administracyjnych pod względem zgodności z prawem i procedury jego wydania, zakresu stosowanych zakazów i w tym również zarzutów prezentowanych w niniejszej skardze, co nastąpiło wyrokami WSA z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10 oraz NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11. Sądy administracyjne obu instancji dokonując kontroli zgodności z prawem rozporządzenia i analizując również podnoszone w niniejszej skardze zarzuty uznały ten akt prawny za zgodny z prawem. W obu tych wyrokach rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r. zostało poddane całościowej kontroli z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym rozważono zagadnienia, będące przedmiotem zarzutów w niniejszej sprawie. Ustalenia i ocena prawa sądów administracyjnych zaprezentowana w przedstawionych wyrokach dotyczy charakteru prawnego tego aktu, właściwości organu, zgodności z prawem trybu wydania, celów oraz wszelkich wprowadzonych zakazów, na całym obszarze objętym kontrolowanym aktem. Obejmuje ona zagadnienia natury konstytucyjnej, zgodności aktu z przepisami ustaw, a nawet prawem unijnym. Następnie opierając się na zacytowanych fragmentach obu wskazanych wyroków z 21 marca 2011 r. oraz z 10 stycznia 2013 r. WSA wskazał, że rozporządzeniem z 17 października 2006 r. nie doszło ani do utworzenia, ani do zmiany granic, ani do likwidacji Terczyńskiego Parku Krajobrazowego. W obu wyrokach rozważano także podnoszone w skardze zagadnienie naruszenia trybu wydania tego rozporządzenia i zasad wynikających z przepisów różnej rangi. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontrola sądowa zaskarżonego obecnie aktu została przeprowadzona wcześniej na skutek skargi podmiotu powołującego się na interes prawny analogiczny do wskazywanego przez skarżącego, który wywodzono z powołaniem się na prawo własności nieruchomości oraz nieuzasadnione restrykcje i zakazy, w tym zakaz zabudowy, jakie ustanawia rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r. Dokonując wykładni art. 58 §1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 90 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013, poz. 596 ze zm., dalej u.s.w.) sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych naruszenie powagi rzeczy osądzonej następuje w razie tożsamości zarówno podmiotów, jak i przedmiotu postępowania, a w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 90 u.s.w. w razie tożsamości przedmiotowej. Wskazywany przez skarżącą interes prawny jest tożsamy z uruchamiającym poprzednią sądowa kontrolę rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r., który uznano za dostateczny dla kompleksowej oceny przedmiotowego aktu, bazujące na koncepcjach liberalnych, które to stanowisko, należy uznać za wiążące również w niniejszej sprawie. Uznając, że w niniejszej sprawie skarga nie jest dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2009, nr 31, poz. 206 ze zm., dalej u.a.rz.w.), którego przesłanki pozostają analogiczne do przewidzianych w art. art. 90 ust. 1, 3 i 4 u.s.w. W tym zakresie można dodatkowo wskazać, że alternatywą dla wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia, przy przyjęciu odmiennych poglądów, mogło być oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a z powołaniem się na treść art. 153 p.p.s.a. W obu wypadkach zakres branych pod uwagę okoliczności jest tożsamy. W skardze kasacyjnej z 10 lutego 2015 r. [...] Spółka z o.o. (dalej skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok z 11 grudnia 2014 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie tych przepisów i uznanie, że sprawa została już rozstrzygnięta przez sąd administracyjny pomimo braku tożsamości ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem z 21 marca 2011 r. oraz wyrokiem z 10 stycznia 2013 r., a tym samym niedopuszczenie do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji, b) art. 58 §1 pkt 6 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. przez błędne zastosowanie tych przepisów uznając, że ocena prawna wyrażona w wyroku z 21 marca 2011 r. oraz w wyroku z 10 stycznia 2013 r. wiąże sąd I instancji także w zakresie niniejszej sprawy, pomimo że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie były przedmiotem rozpoznania w w/w postępowaniach, c) art. 148 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia z 17 października 2006 r., które podlegało uchyleniu wobec naruszenia art. 16 ust. 4 u.o.p., d) art. 141 §4 p.p.s.a. przez uzasadnienie nie pozostające w związku z niniejszą sprawą i nie odnoszące się do głównego zarzutu skarżącego wobec rozporządzenia z 17 października 2006 r., a będące w rzeczywistości zbiorem cytatów uzasadnień zapadłych w innych sprawach. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dokładnie prześledziła wprowadzone rozporządzeniem z 17 października 2006 r. zmiany przebiegu granic i obszaru Terczyńskiego Parku Krajobrazowego w stosunku do rozporządzenia z 29 grudnia 2005 r. Okoliczność ta nie została jednak w jakikolwiek sposób zbadana przez sąd I instancji w wyroku z 21 marca 2011 r., a następnie w wyroku NSA z 10 stycznia 2013 r. Potwierdzają to uzasadnienia wskazanych wyroków w których stwierdzono, że do zmiany obrazu parku nie doszło. Ze względu na oczywisty brak wpływu skarżącej kasacyjnie na treść zarzutów podniesionych wcześniej wobec rozporządzenia z 17 października 2006 r. w rozstrzygniętych już sprawach niesprawiedliwym i niezasadnym pozostaje takie ujęcie powagi rzeczy osądzonej, które wykluczałoby rozpatrzenie zupełnie nowych zarzutów podnoszonych przez inny podmiot w nowym postępowaniu, pomimo że dotyczą one tego samego aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 183 §2 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych podstaw kasacyjnych skonstruowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które nie okazały się jednak zasadne. Najistotniejszym zagadnieniem prawnym, które zaistniało w rozpoznawanej sprawie, było udzielenie odpowiedzi na pytanie o to czy zaistniał w niej stan powagi rzeczy osądzonej uniemożliwiający rozpoznanie co do meritum skargi na rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r. w sytuacji, gdy sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny dokonały już wcześniej w prawomocnych wyrokach z 21 marca 2011 r. oraz z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11, weryfikacji legalności wskazanego powyżej rozporządzenia, oddalając skargę, a następnie skargę kasacyjną. Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego została zdefiniowana w doktrynie jako cecha prawomocnego formalnie wyroku oznaczająca jego nieodwołalność, a tym samym zakończenie postępowania sądowego w danej sprawie, uniemożliwiając dopuszczalność ponownego rozstrzygnięcia przez sąd tej samej sprawy sądowoadministracyjnej (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 152). Nie ulega wątpliwości, że cecha rei iudicatae przysługuje każdemu prawomocnie formalnemu wyrokowi sądu administracyjnego, w tym rozstrzygającemu o zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, którym jest rozporządzenie z dnia 17 października 2006 r., co zostało wprost wskazane w uzasadnieniu wyroku z 21 marca 2011 r. Jak stanowi art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło rzeczywisty przedmiot rozstrzygnięcia. Innymi słowy, dla wyznaczenia treści oraz zakresu powagi rzeczy osądzonej podstawowego znaczenia nie odgrywa wniesiona do sądu skarga i wywołane jej wniesieniem postępowanie, tylko rozstrzygnięcie sprawy zamieszczone w wyroku tworzące tzw. rzecz osądzoną (res iudicanda), będące wytworem działalności orzeczniczej sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu I instancji było rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie Terczyńskiego Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie to było już przedmiotem kontroli sądowej na podstawie art. 63 ust. 1 u.a.rz.w. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.a.rz.w., prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego zostało wyłączone jeżeli w tej samej sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W przepisie tym uregulowana została ujemna przesłanka procesowa dotycząca stanu powagi rzeczy osądzonej w razie powtórnej skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dokonując wykładni art. 63 ust. 2 u.a.rz.w., jako zbyt rygorystyczne i ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należałoby ocenić stanowisko wykluczające automatycznie dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego przez kogo pierwotna kontrola sądowa została zainicjowana, w jakim stopniu i zakresie interes prawny tego podmiotu został naruszony i jakie zarzuty zostały przez tę osobę sformułowane (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, z. 3, s. 62). Powstała przed sądem administracyjnym sprawa, pomimo obiektywnego charakteru dokonywanej kontroli legalności, inicjowana jest przez określony podmiot mający w tym interes prawny jak stanowi o tym art. 50 §1 p.p.s.a. bądź też czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, stosownie do art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. Każdą sprawę sądową tworzy splot elementu podmiotowego w tym znaczeniu, że pozostaje ona sprawą konkretnego podmiotu bądź podmiotów, w tym skarżących i uczestników postępowania oraz przedmiotowego, odnoszącego się do zgodności z prawem oznaczonego w skardze przejawu działania administracji publicznej. W odniesieniu do aktów administracyjnych generalnych nie można wykluczyć sytuacji, w której ten sam przejaw działania organu administracji publicznej, kształtujący sytuację prawną wielu podmiotów prawa i wywierający różne skutki prawne, zostanie oceniony jako zgodny z prawem w przypadku jego zrelatywizowania do sytuacji prawnej jednej osoby, a niezgodny z prawem, gdy zostanie on poddany ocenie legalności z perspektywy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innej osoby (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, z. 6, s. 96-97). Jeżeli zatem sąd administracyjny oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, U.s.g. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 814-815, W. Piątek, Powaga ..., s. 256-257. Zob. też wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, wyrok NSA z 17 października 2011 r., II OSK 1244/11, baza orzeczeń NSA). Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej. Przyjmując, że oddalenie skargi nie stoi na przeszkodzie ponownemu zainicjowaniu kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego nawet w tym samym zakresie przedmiotowym nie można jednak pominąć istniejącej w tym względzie przeszkody w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej, której celem jest zapobieżenie wielokrotnej kontroli tych samych przejawów działania i zaniechania administracji publicznej, a przez to wprowadzenie stanu pewności prawnej oraz odciążenie sądów administracyjnych od rozpatrywania spraw uprzednio już rozstrzygniętych. Mówiąc inaczej, powaga rzeczy osądzonej nie powinna być pojmowana w kategoriach wyłącznie negatywnych, jako przeszkoda w zainicjowaniu kolejnego postępowania sądowego. Jej znaczenie pozytywne przejawia się w ochronie stron postępowania przed powtórnym uczestnictwem w postępowaniu, które nie ma swojego celu, ponieważ akt prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie został uznany za zgodny z prawem. Poszukując kryteriów decydujących o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie w tym zakresie odgrywa, po pierwsze, przedmiot zapadłego wcześniej rozstrzygnięcia, po drugie, charakter prawny aktu prawa miejscowego, a dokładniej charakter dekodowanych z niego norm prawnych regulujących bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń albo ustaleń o znaczeniu jedynie indywidualnym, po trzecie, sposób naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia kolejnego skarżącego w odniesieniu do tego samego aktu prawa miejscowego. Obowiązkiem sądu administracyjnego dokonującego powtórnej kontroli tego samego aktu jest dokonanie weryfikacji wniesionej skargi z punktu widzenia sformułowanych powyżej kryteriów przed przystąpieniem do jego merytorycznej kontroli. Weryfikacja taka prowadzi do jednego z dwóch rozwiązań, a mianowicie do odrzucenia skargi z uwagi na przeszkodę procesową w postaci powagi rzeczy osądzonej albo do rozpoznania powstałej sprawy co do meritum. Należy w tym miejscu podkreślić, że odrzucenie skargi nie jest zależne od tego czy kolejny skarżący jest tą samą czy też inną osobą aniżeli pierwotny podmiot z inicjatywy którego zostało wszczęte pierwsze postępowanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku. W tym właśnie należy upatrywać pominięcia w art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. elementu podmiotowego rei iudicatae, który wszakże występuje w samym pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej. Jeżeli powtórne rozpoznanie skargi na ten sam akt prawa miejscowego miałoby doprowadzić do powielenia wcześniej zapadłego prawomocnego wyroku, wówczas odrzucenia skargi ze względu na zaistnienie ujemnej przeszkody w postaci rei iudicatae nie należy traktować w kategoriach ograniczenia prawa do sądu. W rzeczywistości bowiem sąd orzekł już w tym samym przedmiocie dając temu wyraz w sentencji wyroku oraz jego uzasadnieniu. Nie istnieją wobec tego powody dla których miałby ponownie wyrokować naruszając znaną od wieków zasadę ne bis in idem procedatur. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, w takiej sytuacji prawo do sądu nie może być absolutyzowane. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał, "jeżeliby każdy obywatel wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógł składać kolejne skargi na uchwałę organów stanowiących gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, że stanowiły one już przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia NSA, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji), a przez stan niepewności prawa ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych" (wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, wydanie przez WSA wyroku z dnia 21 marca 2011 r., a następnie wyroku przez NSA z 10 stycznia 2013 r. stanowiło ujemną przeszkodę procesową w postaci rei iudicatae do rozpoznania kolejnej skargi na to samo rozporządzenie z 17 października 2006 r. Akcentując w skardze kasacyjnej zaistniałą zmianę przebiegu granic i obszaru Tęczyńskiego Parku Krajobrazowego wprowadzoną rozporządzeniem z 17 października 2006 r. skarżąca kasacyjnie zmierzała do wykazania, że zostało ono wydane w nieprawidłowym trybie, z naruszeniem art. 16 ust. 4 u.o.p. Tymczasem w obu wskazanych powyżej wyrokach sądy administracyjne odniosły się wprost do tej kwestii uznając, że procedura wydania rozporządzenia odpowiadała prawu. Nie może mieć w tym względzie przesądzającego znaczenia przytoczenie odmiennego poglądu przedstawionego w jednym z wyroków, który nie został wydany w niniejszej sprawie i nie miał wobec tego charakteru wiążącego w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Tak samo położenie akcentu na zmianę granic parku krajobrazowego i wywodzenie na tej podstawie kwestii dotyczącej procedury uchwalenia tego aktu, która została wyraźnie przesądzona we wskazanych prawomocnych wyrokach sądowych, nie mogło odnieść zamierzonego rezultatu. Formułując zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.a.rz.w. skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do polemiki z poglądem wyrażonym zarówno w wyroku WSA z 21 marca 2011 r., jak i w wyroku NSA z 10 stycznia 2013 r., która na tym etapie prowadzonego postępowania nie mogła odnieść skutku. Niezasadnymi okazały się również dwa ostatnie sformułowane zarzuty kasacyjne. Art. 148 p.p.s.a. nie znajdował w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania z racji tego, że zawiera on podstawę procesową do uchylenia przez sąd I instancji aktu nadzoru w sprawie ze skargi jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi z 28 sierpnia 2014 r. nie był akt nadzoru tylko rozporządzenie z 17 października 2006 r. będące aktem prawa miejscowego. Z kolei w orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że art. 141 §4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia z 11 grudnia 2014 r. wyraził w sposób precyzyjny swoje stanowkso odnośnie stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera tylko zestawienia cytatów wyroków WSA z 21 marca 2011 r. i w wyroku NSA z 10 stycznia 2013 r. Przywołując fragmenty tych uzasadnień sąd I instancji wykazał w sposób przekonujący, że sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty zostały już rozstrzygnięte w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.