II OSK 2336/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. i E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 173/13 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 173/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M.M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Inowrocławski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" w J. pozwolenia na roboty budowlane dla inwestycji: ,,zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych w J., gmina Inowrocław, działka nr A". Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdził: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7; a także przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia stron na etapie ponownego wszczęcia postępowania. Organ I instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, z późn. zm.), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W tym konkretnym przypadku zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek oraz nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiadów. Starosta ustalił, że inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy Inowrocław potwierdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt prowadzenia już takiej działalności w budynkach gospodarczych na działce nr A, co wynika z charakterystyki przedsięwzięcia punkt 2.Lokalizacja i zakres przedsięwzięcia, zdanie drugie. Od decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] lipca 2012 r. odwołanie złożyli K. i E.W. zarzucając organowi rażące naruszenie prawa polegające na istotnych uchybieniach procesowych mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności naruszenie art.: 7, 8, 9, 10, 28, 73 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81 i 86 k.p.a., poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżących praw strony postępowania, a w konsekwencji niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda uznał za bezsporny fakt, że K. i E.W., jako właściciele działki nr B położonej w J., gmina Inowrocław posiadają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przypomniał jednocześnie, że w swej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., dokonał analizy sytuacji odwołujących w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym obowiązujących norm techniczno-budowlanych i wykazał, że odwołującym przymiot stron przedmiotowego postępowania przysługuje. Organ odwoławczy wskazał wyraźnie, iż zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Następnie organ odwoławczy wskazał też, że w myśli § 12 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Z dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż zabudowa objęta przedmiotową inwestycją usytuowana jest w najbliższej odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. B, której właścicielami są E. i K. W. Posiadanie przez odwołujących przymiotu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w niniejszym postępowaniu było zatem bezsporne od dnia wydania wymienionej decyzji organu odwoławczego i nie budziło żadnych wątpliwości. Organ II instancji uznał działanie organu I instancji w stosunku do stron postępowania w toku ponownego rozpoznania sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji za ewidentnie naruszające prawo, skoro zamiast dokonać prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, Starosta zupełnie pozbawił E. i K.W. udziału w tym postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewoda stwierdził, że Starosta Inowrocławski ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę i wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył przepisy prawa zarówno procesowego (art. 10 § 1 k.p.a.), jak i materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), ewidentnie pozbawiając w nim udziału i pomijając K. i E.W., jak też W. i A.S., uznanych za strony postępowania w sprawie wniosku inwestora w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Uznał, że bezsporną okolicznością faktyczną również jest, że organ pierwszej instancji doręczył skutecznie zaskarżoną decyzję odwołującym drogą pocztową. W myśl art. 110 k.p.a. jako decyzja administracyjna z chwilą jej doręczenia związała ten organ, a dla stron stworzyła uprawnienia o charakterze procesowym. W ocenie organu odwoławczego, jeśli organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uznał, że odwołujący nie mają przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale doręczył jednak osobom tym decyzję, to z chwilą jej doręczenia dał tym samym stronom legitymację do wniesienia odwołania, jako osobom mającym interes prawny w obaleniu tej decyzji. Skuteczne doręczenie decyzji stronom odwołującym spowodowało, że strony te nabyły uprawnienie do kwestionowania w drodze odwołania decyzji tej w takim zakresie, w jakim koliduje ona z ich prawnie chronionym interesem. Organ odwoławczy za zasadne uznał zarzuty podniesione w odwołaniu polegające na naruszeniu art. 7, 8, 9, 73 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81 i 86 k.p.a. zgadzając się przy tym z odwołującymi, że konsekwencją pozbawienia ich praw strony postępowania było niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, co mogło mieć istotny i zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Strony we wniosku z dnia 14 marca 2012 r. wniosły do organu I instancji między innymi także o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem innego organu oraz o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez inwestora w istniejących budynkach gospodarczych w latach 2006-2009 działalności gospodarczej polegającej na recyklingu tworzyw sztucznych. Organ powołane przez strony okoliczności zupełnie pominął i zaniechał podjęcia wszelkich czynności wyjaśniających w tym względzie. Poza tym organ II instancji podał, że Starosta Inowrocławski zlekceważył wskazówki organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego w tym zakresie, jako decydującego o rozstrzygnięciu sprawy oraz powołane w decyzji dowody z akt sprawy i fakty z nich wynikające. Brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym powoływanych przez strony, mógł mieć w ocenie Wojewody decydujący wpływ na jej wynik, co świadczy o naruszeniu także art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że organ I instancji w ogóle nie zbadał i nie dokonał samodzielnej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XVII/211/2000 Rady Gminy w Inowrocławiu z dnia 17 lipca 2000 r. ustalił w § 4 pkt 1 dla terenu wsi J. przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o charakterze nieuciążliwym. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), przez recykling rozumie się taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii. Budynki gospodarcze po zmianie ich sposobu użytkowania na pomieszczenia mające służyć do przetwarzania w procesie produkcyjnym materiałów czy substancji w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, nie stanowią budynków usług w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił, iż obiekty kategorii XVII to budynki handlu, gastronomii i usług jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk i budynki dworcowe. Ustawodawca nie wymienił zatem budynków przeznaczonych do recyklingu czy jakiegokolwiek innego procesu produkcyjnego. Obiekty gospodarcze po zmianie sposobu ich użytkowania na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych to w świetle cytowanej ustawy obiekty o kategorii XVIII. Do obiektów tych należą bowiem między innymi budynki produkcyjne, wytwórnie oraz obiekty magazynowe. Nie można dokonać zmiany określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 1 k.p.a., jak to uczynił organ pierwszej instancji. Kategoria obiektu budowlanego, na którego pozwolenia udzielono, stanowi cechę kwalifikującą ten obiekt i nie może być traktowana jako oczywista omyłka taka jak oczywisty błąd rachunkowy czy też pisarski, lecz jako błąd merytoryczny. W ocenie organu II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, jakich organ I instancji w rozpatrywanej sprawie się dopuścił, nie dają jednak podstaw do merytorycznego orzeczenia w tej sprawie przez organ odwoławczy, ponieważ przeszkodą dla takiego orzeczenia i rozpoznania są nowe okoliczności faktyczne, jakie w niniejszej sprawie zaistniały, a mianowicie dokonanie będącej przedmiotem tej sprawy i objętej wnioskiem inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych i planowanych w jej ramach robót budowlanych oraz użytkowanie obiektów zgodnie z tą zmianą. Fakt ten potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr A w J., jako pomieszczeń do recyklingu tworzyw sztucznych. Zaistnienie tych okoliczności musi skutkować przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektów. Bezprzedmiotowość tę ma bowiem charakter przedmiotowy, gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy brak jest warunków do ustalenia zakresu możliwych do realizacji robót budowlanych, o których rozstrzyga pozwolenie na budowę. Z jego istoty wynika, że na podstawie takiej decyzji inwestor uzyskuje zezwolenie na realizację robót w pozwoleniu tym określonych, a zatem robót, które nie są jeszcze rozpoczęte, prowadzone, a tym bardziej zrealizowane. Wniosek taki wprost wynika z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a który znajdował zastosowanie w rozpatrywanej sprawie w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych na warunkach określonych przez organ architektoniczno-budowlany. Zasada ta została wyraźnie wyartykułowana w art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskutek rozpoczęcia, realizacji czy zakończenia robót budowlanych przez inwestora, postępowanie w sprawie pozwolenia na te roboty stało się bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta obligowała organ do umorzenia postępowania w tej sprawie, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę także na inny aspekt działania, a raczej zaniechania działań, do podjęcia których organ I instancji był zobowiązany na podstawie przepisów prawa, a co w konsekwencji doprowadziło do wykonania inwestycji w warunkach wniesionego przez strony odwołania. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia bezwzględnie suspensywnym, bo skutkiem prawnym jego wniesienia jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu jego rozpatrzenia i oceny przez organ odwoławczy. W razie zatem jeśli inwestor podjął wykonywanie zaskarżonej decyzji wskutek błędnej, ale niemniej informacji pochodzącej od organu, iż decyzja ta jest ostateczna, organ zobowiązany był czuwać z urzędu nad tym, aby z chwilą złożenia odwołania skarżących inwestor przerwał jej wykonywanie do czasu dokonania stosownej oceny dopuszczalności i skuteczności odwołania przez organ odwoławczy. Tymczasem Starosta Inowrocławski w ogóle nie zawiadomił inwestora o wniesieniu przedmiotowego odwołania, zgodnie z obowiązkiem ustanowionym w art. 131 k.p.a., jak też nie zawiadomił o fakcie tym również organu nadzoru budowlanego. Informacji takiej nie skierował przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w trybie art. 133 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, iż zaniechaniem tym organ I instancji doprowadził także do zrealizowania inwestycji, jej zakończenia i wydania pozwolenia na jej użytkowanie w warunkach wniesienia odwołania od decyzji udzielającej na inwestycję tę pozwolenia. Niemniej z materiału dowodowego wynika też, że strony odwołanie z dnia 18 lipca 2012 r. skierowały również do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji została zaś wydana przez ten organ dopiero dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pomieszczenia do recyklingu tworzyw sztucznych na działce nr A w J. oraz planowane w ramach tej zmiany roboty budowlane zostały zrealizowane, co potwierdza decyzja PINB w Inowrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatem postępowanie w tej sprawie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej stało się bezprzedmiotowe i wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, zaś postępowanie pierwszej instancji - umorzeniu w całości. Skargę do Sądu na decyzję organu II instancji złożył skarżący M.M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu K. i E. W. przymiot strony postępowania, art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia ,,odwołania" przez K. i E.W. wynikające z przyjęcia, że doręczenie kopii decyzji nadaje im przymiot strony, art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamierzona inwestycja na terenie działki nr A w Macewie jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 6, 7, 8, 11, 12, 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości. Skarżący podkreślił, że odwołanie K. i E.W. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za pośrednictwem organu I instancji zostało złożone po terminie. W jego ocenie tym samym doręczenie decyzji ww. należy potraktować jako udzielenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego usługi planowane przez skarżącego pozostaną bez szkodliwego wpływu na środowisko (będą nieuciążliwe), tym bardziej, że zrezygnował on już na etapie przygotowania do planowanego przedsięwzięcia z obróbki tworzyw PCV. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 8 maja 2013 r. stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na istotne i rażące naruszenie przepisów postępowania. Sąd przypomniał, iż objętą skargą decyzją, po rozpoznaniu odwołania K. i E.W. od wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] lipca 2012 r. , Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na okoliczność, że zostały zrealizowane roboty budowlane planowane w ramach przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie wymienionych obiektów po zmianie ich użytkowania. Sąd I instancji wskazał, iż ocena legalności rozstrzygnięcia Wojewody Kujawsko-Pomorski z punktu wiedzenia zasadności uznania prowadzonego postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej za bezprzedmiotowe poprzedzona musi być stwierdzeniem braku przeszkód formalnych do wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem organ może wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie tylko w sytuacji zachowania wymogów formalnych, w ramach których organ uprawniony jest do władczego i jednostronnego rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony stosunku administracyjnego, w tym więc i tych dotyczących dopuszczalności i terminu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i tym samym kompetencji organu odwoławczego do jego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie warunki te, zdaniem Sądu I instancji, nie zostały zachowane. Z akt sprawy wynika bowiem, że Starosta Inowrocławski, w wyniku kolejnego rozpatrywania sprawy, wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenie na roboty budowlane dla ww. inwestycji. Decyzję tę organ I instancji doręczył M.M. i E.M. w tym samym dniu tj. [...] lipca 2012 r., co potwierdzili własnoręcznym podpisami – M.M. na oryginale decyzji oraz E.M. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. W dniu 18 lipca 2012 r. K. i E. W., właściciele sąsiedniej nieruchomości wnieśli do organu pismo nazwane odwołaniem od ww. decyzji oraz wniosek, złożony w trybie art. 73 k.p.a., o doręczenie im odpisu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. w szczególności z zawiadomienia Starosty Inowrocławskiego z dnia 27 lutego 2012 r. o wszczęciu postępowania (o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych sporną inwestycją), z pisma z dnia 7 marca 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z pisma organu I instancji z dnia 4 kwietnia 2012 r. informującego K. i E.W. o nie przyznaniu im przymioty strony postępowania oraz z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., w którym organ I instancji stwierdził, iż stronami postępowania są wyłącznie właściciele nieruchomości objętej sporną inwestycją wynika, iż Starosta Inowrocławski w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie nie uznał Kr. i E.W. za strony przedmiotowego postępowania, pomimo że podmioty te we wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania były uznawane zarówno przez organ I instancji, jaki i organ II instancji za jego strony i pomimo, że wnosiły one skuteczne środki zaskarżania. Sąd wojewódzki wskazał także, że Starosta Inowrocławski w związku z ww. wnioskiem K. i E.W. z dnia 18 lipca 2012 r. o przesłanie odpisu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., doręczył im uwierzytelnioną kopię tej decyzji w dniu 30 lipca 2012 r. Z decyzji organu II instancji wynika natomiast, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał, iż Starosta Inowrocławski skutecznie doręczył K. i E.W. decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. drogą pocztową oraz, że doręczenie to, pomimo rażącego - zdaniem organu odwoławczego - naruszenia prawa przez organ I instancji na skutek pominięcia i pozbawienia K. i E.W. udziału w prowadzonym postępowaniu, z jednej strony związało organ I instancji, a z drugiej stworzyło K. i E.W. uprawnienie o charakterze procesowym do wniesiona odwołania, dając im legitymację do wniesienia tego środka zaskarżania i skutecznego kwestionowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W związku z tym organ II instancji, uznając K. i E.W. za strony prowadzonego postępowania, które zostały w sposób niezgodny z prawem pominięte przez organ I instancji w ponownie prowadzonym przez niego postępowaniu w sprawie i którym to skutecznie zostało doręczona decyzja przez organ I instancji, uznał odwołanie ww. za dopuszczalne i na skutek jego rozpatrzenie uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji ze względu na stwierdzone w oparciu o ww. decyzję PINB w Inowrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r. dokonanie będącej przedmiotem tej sprawy i objętej wnioskiem inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na pomieszczenie do recyklingu tworzyw sztucznych i planowanych w jej ramach robót budowlanych oraz użytkowanie obiektów zgodnie z tą zmianą. W ocenie Sądu I instancji w przytoczonych okolicznościach faktycznych nie było podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania K. i E.W. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i liczy się go od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stornie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 ust. 3 k.p.a.). Artykuł 134 k.p.a. stawowi zaś, że w organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania i, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przytoczonych przepisów wynika, że odwołanie dla swojej skuteczności musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.) oraz, że w przypadku czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a., bieg jego rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (ewentualnie ogłoszenia decyzji – gdy decyzja była ogłaszana). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie, w sytuacji braku równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest obowiązek organu wydania aktu o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem, w świetle art. 129 ust. 2 i 3 w zw. z art. 134 k.p.a., zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania i stwierdzenie tej okoliczności przez organ, nie zależy od uznania organu odwoławczego i jest okolicznością obiektywną, w związku z tym w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. Zatem jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Sąd podkreślił, że realizacja przez stronę prawa odwołania nie podlega ograniczeniu formalnemu w postacie konieczności udziału tej strony w postępowaniu. Prawo wniesienia odwołania ma bowiem nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (jeśli doręczenie następowało w różnych datach termin ten liczy się od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji jednej ze stron). Strona pominięta ma więc prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu przysługuje jej jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zobligowany był przepisami art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania w jego następstwie decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora, jak to nieprawidłowo uczynił w niniejszej sprawie. Nawet bowiem w sytuacji przyjęcia stanowiska organu odwoławczego, że decyzja organ I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. została doręczona K. i E.W. jako obiektywnie stronom postępowania, i że sama ta okoliczność dała tym podmiotom legitymację do wniesienia odwołania, to i tak termin z art. 129 § 2 k.p.a. do skutecznego wniesienia odwołania nie został w sprawie zachowany, albowiem organ I instancji doręczył K. i E.W. wskazaną decyzję w dniu [...] lipca 2012 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczynał swój bieg dopiero od dnia następnego tj. [...] lipca 2012 r. (art. 57 § 1 k.p.a.), natomiast podmioty te wniosły odwołanie już w dniu [...] lipca 2012 r., a więc przed doręczeniem im kwestionowanej przez nich decyzji, co w sposób oczywisty jest niezgodne z treścią art. 129 § 2 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma również miejsce w sprawie w przypadku uznania, jak chce tego skarżący, że organ I instancji w ogóle nie doręczył K. i E.W. jako stronom postępowania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W takiej bowiem sytuacji termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej liczy się, jak wskazano powyżej, od daty doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. To ostatnie miało zaś miejsce w dniu [...] lipca 2012 r. (data doręczenia decyzji M.M. i E.M.). Zatem ostateczny termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] lipca 2012 r., K. i E.W. wnieśli zaś odwołanie w dniu [...] lipca 2012 r., a więc dwa dni po upływnie ustawowego i zawitego terminu. W ocenie Sądu I instancji w tym stanie rzeczy, wobec zaistnienia w sprawie obiektywnych okoliczności świadczących o nie zachowaniu przez K. i E.W. terminu do wniesienia odwołania oraz faktu prawnego, że uchybienia terminu (w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu) nie jest objęte uznaniem administracyjnym i nie jest warunkowane okolicznościami konkretnej sprawy (np. zawinionym czy naruszającym prawo działaniem organu administracyjnego), stwierdzić należy, że nie było podstaw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniesionego w sprawie z uchybieniem terminu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Stosownie do dyrektywy wynikającej z treści art. 134 k.p.a., organ II instancji powinien był wydać w sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, albowiem uchybienie organu drugiej instancji polegające na rozpatrzeniu odwołania wniesionego z niezachowaniem terminu z art. 129 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") obligowało Sąd do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wobec powyższego bezprzedmiotowym było odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K.W. i E.W. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji z Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący K. i E.W. nie wnieśli w terminie odwołania od decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] lipca 2012 r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2012 r., względnie rozpoczął biec od dnia [...] lipca 2012 r.; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. polegającego na nieuznaniu pisma z dnia [...] lipca 2012 r. zatytułowanego "Odwołanie - uzupełnienie odwołania", jako prawidłowo wniesionego odwołania, pomimo że pismo to spełniało wszystkie wymogi przewidzenie dla odwołania, tym bardziej, że o zakwalifikowaniu pisma jako odwołania przesądza stwierdzenie, iż strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, a nie nazwa lub sposób wyrażenia sprzeciwu wobec wydanej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 110 k.p.a. oraz art. 113 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji Starosty Inowrocławskiego w terminie co w rzeczywistości było spowodowane niczym nieuzasadnionym pozbawieniem skarżących prawa strony w postępowaniu, co godziło w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę przekonywania, a także nie przyjęciu, że z chwilą doręczenia decyzji skarżący nabyli status strony i byli uprawnieni do wniesienia odwołania oraz błędnym przyjęciu, że błędne wskazanie kategorii obiektu może być traktowane jako oczywista omyłka pisarska, a tym samym może podlegać sprostowaniu; - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy pisma z dnia [...] lipca 2012 r. zatytułowanego odwołanie -uzupełnienie odwołania oraz nie omówienie w uzasadnieniu wyroku zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół problemu czy organ odwoławczy uprawniony był do merytorycznego rozpoznania odwołania K. i E.W. czy też odwołanie to winno zostać załatwione poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 134 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji wskazując, że merytoryczne rozpoznanie odwołania, które zostało złożone po upływie 14 - dniowego terminu prowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, bowiem organ w trybie zwykłym - nie zaś w trybach przewidzianych w art. 16 § 1 k.p.a. rozstrzyga o losie prawnym ostatecznej decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych Przyjmuje się bowiem, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (tak m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, LEX nr 48735 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższe prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy do organu wpływa odwołanie podmiotu, któremu nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji obowiązkiem organu jest ustalenie daty, w której doręczono decyzję innym stronom postępowania, a w konsekwencji daty, w której decyzja stała się ostateczna. Tylko złożenie odwołania przed upływem 14 – dniowego terminu licząc od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia może skutkować merytoryczne rozpoznania odwołania pochodzącego od podmiotu, któremu nie doręczono decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącym w dniu [...] lipca 2012 r. (14 dnia od dnia doręczenia decyzji M. i E.M.). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że organ w sposób nieuprawniony odmówił skarżącym przymiotu strony i nie doręczył im decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Z datą doręczenia decyzji choćby jednej ze stron weszła ona do obrotu prawnego, a organ administracji, w myśl art. 110 k.p.a., jest nią związany. Termin doręczenia decyzji jak i upływ terminów do wniesienia odwołania ma charakter obiektywny, nie podlega żadnej modyfikacji organów. Ustawodawca podmiotom, które nie z własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, w celu ochrony ich interesów umożliwił złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że każdemu podmiotowi, który posiada przymiot strony przysługuje prawo złożenia odwołania, przy czym jeśli stronie tej doręczono decyzję organu pierwszej instancji to 14- dniowy termin biegnie od dnia tego doręczenia, natomiast jeśli została pominięta (nawet w sposób nieuprawniony) w rozdzielniku decyzji, to termin ten biegnie od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Odmienna, zaproponowana przez skarżących kasacyjnie wykładnia przepisów prowadziłaby do tego, że instytucja wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłaby martwa albowiem każdorazowo strona pominięta w postępowaniu zamiast wniosku o wznowienie postępowania mogłaby złożyć odwołanie. Bez znaczenia również dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie fakt wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o sprostowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Ustawodawca wskazał bowiem, iż jedynie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b (o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji) przesuwa początek biegu terminu do wniesienia odwołania do dnia doręczenia tego postanowienia. Takiego, analogicznego do art. 111 § 2 k.p.a. zapisu, nie zawiera art. 113 tego kodeksu. Jedynie na marginesie natomiast Sąd wskazuje, że ocena prawidłowości postanowienia o sprostowaniu decyzji pozostaje poza granicami zarzutów skargi kasacyjnej, a nawet poza granicami orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Na ustalenie początku biegu terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie nie ma również znaczenia fakt późniejszego (dnia [...] lipca 2012 r.) doręczenia decyzji skarżącym. Doręczenie to, wobec faktu, że zostało dokonane w dacie, kiedy decyzja była już ostateczna (po [...] lipca 2012 r.) mogło mieć charakter jedynie informacyjny. Natomiast rację mają skarżący kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji nie ocenił charakteru pisma skarżących z dnia [...] lipca 2012 r. zatytułowanego: "Odwołanie - uzupełnienie odwołania". Treść tego pisma nie pozostawia wątpliwości, że są oni niezadowoleni z treści decyzji z dnia [...] lipca 2012r., co uzasadniałoby twierdzenie, że pismo to możnaby potraktować jako odwołanie od ww. decyzji. Należy przypomnieć, że art. 128 k.p.a. stanowi, że wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Takie cechy pismo sporządzone dnia [...] lipca 2012 r. niewątpliwie posiada. Powyższe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tej części, w której Sąd stwierdził, że nawet gdyby uznać, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął się dnia [...] lipca 2012 r. (tj. w dacie faktycznego doręczenia decyzji skarżącym) to odwołanie byłoby przedwczesne albowiem złożone w dniu [...] lipca 2012 r. to jest przed doręczeniem decyzji. Skoro skarżący ponowili to odwołanie w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. to należałoby przyjąć, jak słusznie podnieśli skarżący kasacyjnie, że odwołanie zostało złożone skutecznie po doręczeniu decyzji. W świetle powyższych rozważań należało jednak stwierdzić, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro doręczenie decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. miało charakter jedynie informacyjny. Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i 129 § 2 k.p.a. jako wydana na skutek rozpoznania odwołania, które zostało złożone po upływie 14 dniowego terminu. Trafne są również spostrzeżenia Sądu wojewódzkiego, iż obowiązkiem organu w takiej sytuacji było potraktowanie tego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie natomiast winno zostać rozpoznane poprzez wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. o jego niedopuszczalności. Nie można bowiem uznać, że doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia skoro termin ten w stosunku do odwołujących nie rozpoczął biegu wobec niedoręczenia im decyzji z dnia [...] lipca 20112 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.