IV SA/Wa 217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę Miasto [...] (dalej: skarżący, strona skarżąca) w skardze z 19 grudnia 2014 r., zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: organ nadzoru) nr [...] z [...] listopada 2014 r. Okoliczności sprawy przedstawiały się następująco. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U 2013, poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część I, w zakresie dotyczącym ustaleń: - § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały; -§ 2 ust. 1 pkt 41 uchwały; -§ 3 ust. 2 pkt 2 lit e uchwały; -§ 4 ust. 2 pkt 11 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, (...); -§ 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poprzez zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska oraz do uwarunkowań historycznych obszaru (...)"; -§ 9 ust. 11 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przebudowy lub (...)"; -§ 10 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) do czasu jej skablowania, (...)"; -§ 10 ust. 4 uchwały; -§ 10 ust. 5 uchwały; -§ 13 ust. 7 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) stały (...)"; -§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 16 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 16 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 16 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 16 ust. 6 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy do 20% powierzchni zabudowy (...)"; -§ 16 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 10 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 20 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości dla dz. ew. nr [...] do 4 m i dla działek pozostałych do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 31 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 32 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 34 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 36 pkt 2 lit a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 4 m, (...)"; -§ 17 ust. 37 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 40 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 45% powierzchni użytkowej budynku (...)"; -§ 17 ust. 42 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków lub ich części bezpośrednio przyległych do ul. [...] dopuszcza się zmianę funkcji z mieszkaniowej na usługową nieuciążliwą;"; -§ 17 ust. 48 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 51 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 17 ust. 52 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dopuszcza się rozbudowę od strony wschodniej pod warunkiem spełnienia w zakresie zacieniania i przesłaniania wymagań przepisów odrębnych"; -§ 18 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 18 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 18 ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 18 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 18 ust. 16 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP; -§ 19 ust. 11 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków lub ich części bezpośrednio przyległych do ul. [...] dopuszcza się zmianę funkcji z mieszkaniowej na usługową nieuciążliwą;"; -§ 19 ust. 13 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 19 ust. 16 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 19 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 19 ust. 24 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 19 ust. 36 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...)poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 4 m (...)"; -§ 19 ust. 40 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 19 ust. 44 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; - § 19 ust. 46 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; - § 19 ust. 47 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; - § 20 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 8 pkt 1 lit. b uchwały; -§ 20 ust. 8 pkt 2 lit d tiret drugie uchwały; -§ 20 ust. 8 pkt 2 lit. g tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej równa 80% szerokości działki,"; -§ 20 ust. 8 pkt 2 lit. i uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,"; -§ 20 ust. 8 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1 b (...)"; -§ 20 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 14 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 15 pkt 1 lit. b uchwały; -§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. d tiret drugie uchwały; -§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. g tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej równa 80% szerokości działki,"; -§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. i uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,"; -§ 20 ust. 15 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1b (...)"; -§ 20 ust. 18 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 26 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 27 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 29 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 30 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 31 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 33 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 34 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 36 pkt 1 lit. b uchwały; -§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. c tiret drugie uchwały, -§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. f tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej - 80% szerokości działki,"; -§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. h uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,"; -§ 20 ust. 36 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1 b (...)"; -§ 20 ust. 37 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)"; -§ 20 ust. 41 pkt 1 lit. b uchwały; -§ 20 ust. 41 pkt 2 lit. c tiret drugie uchwały; -§ 20 ust. 41 lit. f tiret drugie uchwały, "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej - 80% szerokości działki działki,"; -§ 20 ust. 41 lit h uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,"; -§ 20 ust. 41 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1b (...)"; -§ 21 ust. 6 pkt 1 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) pod warunkiem przekształcenia terenu w całości i zapewnienia miejsc parkingowych na działce własnej, zgodnie z ustaleniami § 10 ust. 5,". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, w zakwestionowanych ustaleniach uchwały, wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Ustalenia uchwały naruszają dyspozycję art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.), bowiem w uchwale nie określono powierzchni całkowitej lokalu użytkowego w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynku, lecz ustalono powierzchnię użytkową tego lokalu w odniesieniu do powierzchni użytkowej budynku. Ustalenia uchwały w zakresie usunięcia drzew naruszają dyspozycję przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 627 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, ustalenia uchwały w zakresie przebudowy w odniesieniu do gabarytów istniejących budynków, naruszają art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu nadzoru, do ustaleń przekraczających kompetencje Rady [...] należy również zaliczyć zapisy zawarte w ustaleniach: § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e oraz § 10 ust. 4 uchwały, które miały niegdyś zastosowanie do obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią. Organ nadzoru uznał ustalenia § 3 ust. 2 pkt 2 lit e oraz § 10 ust. 4 uchwały, w zakresie ochrony przed powodzią za sprzeczne z ustawą z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm.), bowiem nie realizują jakiejkolwiek normy tej ustawy, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 145 ze zm., dalej: u.p.z.p.) Według organu nadzoru, bez znaczenia pozostaje okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego. Zdaniem organu nadzoru, w obecnym stanie prawnym brak jest przesłanek, by można było uznać, że "pozytywne" uzgodnienie projektu planu mogło zostać jednocześnie uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych ustaleń. Organ nadzoru podniósł, że w przedmiotowej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, które stanowiły przed 18 marca 2011 r. obszar potencjalnego zagrożenia powodzią, jak również zawierając ustalenia dla tych terenów, doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, w tym także poprzez przekroczenie kompetencji rady do formułowania powyższych ustaleń, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleń. Organ nadzoru powołał się na art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który został zmieniony przez art. 5 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159) z dniem 18 marca 2011 r. W ocenie organu nadzoru, powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Organ nadzoru wskazał, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Zdaniem organu nadzoru, Rada [...] nie była uprawniona do regulowania ww. kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennie. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przepisy u.p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych w obowiązujących przepisach prawa. Według organu nadzoru, kwestionowane przepisy uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację obowiązujących przepisów prawa, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Co więcej nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia, a także zasad zagospodarowania od woli podmiotu innego niż gmina. W ocenie organu nadzoru, przeznaczenie terenów: B42MW, B52MW, D11MW, E9MN, E16MN, E17MN, E38MN, E43MN, F7MW/U I F8MW/U, ustalone zostało w sposób niejednoznaczny, w związku z dopuszczeniem zmiany przeznaczenia tych terenów, w sposób całkiem odmienny od ich przeznaczenia podstawowego, jak też w związku z dopuszczeniem zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania tych terenów. Ponadto zmiany przeznaczenia zostały dopuszczone pod określonymi w uchwale warunkami. Powyższe ustalenia, zostały zatem sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego. Zdaniem organ nadzoru, uzależnianie możliwości realizacji zabudowy od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru, zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jak również nie wyrażających treści normatywnej, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Kwestionowane zapisy planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu, wykraczającego poza powszechnie obowiązujące prawo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Zdaniem organu nadzoru, w ustaleniach uchwały dopuszczono rozbudowę istniejących budynków poza wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, określając jednocześnie, że rozbudowa istniejących budynków będzie przekraczała nieprzekraczalną linię zabudowy do 3 m lub 4 m, bądź będzie wynosiła 20 % powierzchni zabudowy. Natomiast z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, wynika, że nie uwzględnia ona tylko m.in. werand, ganków wystających poza obrys budynku nie więcej jednak niż 2m. W ocenie organu nadzoru, z ustaleń uchwały wynika zatem, że dopuszczenie rozbudowy będzie wiązało się ze zmianą linii zabudowy oraz zmianą wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem powstał obowiązek wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy. Natomiast na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy, określającej dopuszczoną ww. ustaleniami uchwały, rozbudowę istniejących budynków. Brak linii zabudowy, o których mowa powyżej, stanowiącej jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Brak ten zdaniem organu nadzoru, uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia uchwały stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Według organu nadzoru, wymóg dotyczący określenia linii zabudowy ma szczególne znaczenie w przypadku projektowanego w planie zainwestowania, dotyczącego zarówno przeznaczenia pod nową zabudowę terenu dotychczas nie zabudowanego, jak też w związku z ustaleniem na terenie już zainwestowanym, możliwości rozbudowy istniejących obiektów oraz budowy na tym terenie nowych obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, dotyczącą lokalizacji zabudowy, określoną przez nieprzekraczalną linię zabudowy oraz ustalenia szczegółowe uchwały dla ww. terenów, dotyczące lokalizowania rozbudowy istniejących budynków poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, organ nadzoru stwierdza, że uchwała zawiera wzajemnie sprzeczne ustalenia w ww. zakresie. Ponadto, niezgodności rysunku planu z tekstem uchwały, w powyższym zakresie, stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Organ nadzoru stwierdził również, że część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, jest niezgodna z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu, z [...] października 2006 r., Nr [...] (ze zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zdaniem organu nadzoru, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia planu miejscowego są niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla wskazanych jednostek terenowych. Skarżący ww. rozstrzygnięciu organu nadzoru zarzucił w szczególności naruszenie: 1. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego; 2. art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym; 3. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i art. 88 k Prawa wodnego; 4. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego we wskazanym zakresie oraz 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono co następuje: Dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów prawa jest nieprawidłowa. Doprowadziła ona do niezasadnego uznania, że uchwała w zakwestionowanej części jest niezgodna z przepisami prawa, w szczególności, że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do zaistnienia podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Cechą definicji legalnej jest bowiem określenie powszechnego znaczenia pojęcia prawnego w obowiązującym systemie prawnym. Według skarżącego, zgodnie z § 6 rozporządzenia "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Oznacza to, że przepis ten ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone zastosowanie, związane z kwestiami technicznymi. Przepis § 6 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w poprzednim brzmieniu stanowił, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009 Nr 56, poz. 461) treść tego przepisu uległa zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. i brzmi następująco: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się (...)". Zdaniem skarżącego, zastosowanie zasad wykładni historycznej nakazuje uznać, że sformułowanie "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia", wskazuje, że zamiarem prawodawcy było ograniczenie stosowania definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia, albo przepisów wyraźnie z nim powiązanych. Według skarżącego, określenie w przedmiotowym planie miejscowym definicji pojęcia "wysokość zabudowy" w odniesieniu do budynku w tej sytuacji pozostaje w zgodzie z § 146.1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W skardze podniesiono również, że sama redakcja art. 15 ust. 2 u.p.z.p. daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego, tożsame argumenty, dotyczące braku podstaw stosowania definicji zawartych w całkowicie innych aktach prawnych, na potrzeby innych instytucji i regulacji, dotyczą pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Zdaniem skarżącego zapisy planu ustalające dopuszczenie do 45% powierzchni użytkowej, nie naruszają zasad Prawa budowlanego, właśnie dlatego, że przywołują inną powierzchnię. Ustalenie, że powierzchnia stanowić będzie do 45% powierzchni użytkowej nie wyklucza, że będzie to równocześnie nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie usunięcia drzew i krzewów poprzez ustalenie § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, skarżący podniósł, że zakwestionowane ustalenia planu miejscowego mają charakter materialnoprawny, merytoryczny, określający sytuacje, gdy takie przesadzenie musi nastąpić. Wiąże się to z charakterem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów. Decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzewa jest decyzją uznaniową. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie określają w sferze materialnoprawnej przesłanek dopuszczalności zarówno usunięcia drzewa, jak i możliwości uzależnienia zgody na taką czynność od przesadzenia drzewa lub zastąpienia go nowym. W ocenie skarżącego, w przypadku ochrony drzew i krzewów przepisami modyfikującymi możliwość wyrażenia zgody na usuwanie drzew i krzewów, a także określenia obowiązku ich przesadzania i zastępowania nowymi są regulacje z zakresu między innymi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony zabytków. Organy gminy mogą dookreślać zasady ochrony zieleni przy wydawaniu zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów. Skoro w planie miejscowym dopuszczalne jest wprowadzanie zakazu usuwania drzew, to może to również dotyczyć przesłanek przesadzenia drzewa lub zastąpienia go nowym, gdyż tak samo są to proceduralnie dopuszczone elementy decyzji administracyjnej. W odniesieniu do przedmiotowego planu podstawą zakwestionowanych zapisów był szczególny charakter obszaru [...]. Jak wskazuje sama nazwa, jest to teren, w którym zieleń odgrywa kluczową rolę nie tylko dla kształtowania jakości środowiskowej przestrzeni, lecz również estetycznej. W ocenie skarżącego, utrzymanie "nasycenia" terenu zielenią – rozumianej nie tylko jako powierzchnia biologicznie czynna, lecz również jako pojedyncze drzewa, jest jednym z kluczowych elementów zapewnienia ładu przestrzennego i wymagań ochrony środowiska. W odniesieniu do uchylonego zapisu dotyczącego przebudowy budynków w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej należy wyjaśnić, że nie jest konieczna zmiana gabarytów żeby zmienić elewację. Zapis ma na celu utrzymanie kontynuacji elewacji i gabarytów przy przebudowie lub wymianie budynków. Po wyeliminowaniu ww. zapisu brak jest w planie ustaleń zapewniających, aby wygląd poszczególnych segmentów w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej był spójny. Specyfika miejsca oraz fakt, że jest to obszar urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków powinien obligować do tego by zabudowa była harmonijna. Zdaniem skarżącego, kwestionowane zapisy obejmujące § 3 ust. 3 pkt 2 lit. e i § 10 ust. 4 w odniesieniu do terenów narażonych na zalanie mieszczą się w dopuszczalnym zakresie władztwa planistycznego gminy wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad określenia przeznaczenia terenów poprzez dopuszczenie ich przekształcenia, skarżący wyjaśnił, że nie są zasadne twierdzenia organu nadzoru, że przeznaczenie tych terenów nie jest jednoznaczne i precyzyjne, a także, że zostało uzależnione od woli podmiotu innego, niż gmina. Jedynym uzależnieniem jest przekształcenie terenu jako całości, a więc nie "akt woli" innych podmiotów, ale zaistnienie obiektywnych przesłanek faktycznych. Zdaniem skarżącego, plan precyzyjnie określa te przesłanki – jest to przede wszystkim spełnienie parametrów miejsc parkingowych przy przekształceniu terenu. Wszystkie inne parametry są określone w planie. Dla każdego z ww. terenów określono jednak dopuszczalne, alternatywne przeznaczenie. Według skarżącego, oznacza to, że zawarta w zakwestionowanych przepisach norma prawna jest precyzyjna i możliwa jednoznacznie do odkodowania w procesie stosowania prawa. Wskazana niezgodność z definicją linii zabudowy w zakresie różnicy 2 m – 3 m lub 4 m jest według skarżącego, niezasadna, ponieważ w definicji ustalono "chyba że ustalenia szczegółowe dla terenów stanowią inaczej". Oznacza to, że przy określeniu definicji zastrzeżono, że nie będzie miała ona zastosowania wprost w określonych w ustaleniach szczególnych przypadkach w odniesieniu do precyzyjnie określonych elementów budynków. Skarżący wskazuje, że linie zabudowy zdefiniowane w ust. 1 pkt 7 uchwały dotyczą zasadniczej bryły budynku, z zastrzeżeniem, że nie dotyczą balkonów, loggii, werand ganków i wykuszy o określonych parametrach. To wyłączenie ma zastosowanie do wszystkich linii zabudowy, mieści się wprost w ich definicji. W określonych przypadkach niezbędne było określenie możliwości wykroczenia poza linie zabudowy – ale wyłącznie dla określonych konstrukcji – to jest lekkich konstrukcji o przeszkleniu ścian czołowych minimum 80 %, o głębokości do 3-4 m i wysokości do I kondygnacji. Oznacza to, że dla tych konstrukcji możliwe jest precyzyjne określenie specyficznej "linii zabudowy" – nie będącej jednak liniami zabudowy w rozumieniu definicji zawartej w planie. Wyznaczenie linii zabudowy uwzględniające te elementy prowadziłoby do możliwości ich nadbudowy, a więc zakłócenia zasadniczej bryły budynków, mających istotny walor architektoniczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (dalej: PBC) dla terenów C17ZP i C18ZP, skarżący wyjaśnił, że odczytywanie ustaleń Studium w ten sposób, że na każdym terenie wyznaczonym w planie miejscowym wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ma wynosić 60 % jest całkowicie nieprawidłowe. Według skarżącego, wyznaczenie terenów zieleni C17 i C18 miało więc, oprócz zasadności objęcia zieleni ochroną, na celu także doprowadzenie wskaźnika PBC dla jednostki urbanistycznej "C" do zgodnego ze Studium, tzn. 60%, podczas gdy w jednostce, zgodnie ze stanem istniejącym, występują tereny o znacznie niższej PBC, np. C5 MW o PBC 30% czy C16U, gdzie PBC wynosi 0%. Wartości te zgodne są ze stanem istniejącym. Tam gdzie było to możliwe, wyznaczono wskaźnik minimalnej PBC na wyższym, niż w Studium poziomie. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium. Niezależnie od powyższego, skarżący zarzuca organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny na stronie, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA). Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] należy rozpocząć od analizy treści inkryminowanej Uchwały i jej prawnego charakteru. Sąd podziela pogląd Wojewody, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy (tudzież inny akt prawotwórczy) jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. uznał, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że jest ono prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały [...]. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym należy stwierdzić, skarżący wskazuje, że organ nadzoru, nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia i możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z faktem, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone do Biura Rady [...] [...] listopada 2014 r., a [...] listopada 2014 r. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność części uchwały. Zdaniem strony skarżącej, [...] nie miało żadnej możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że uchwała będąca przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wraz z dokumentacją prac planistycznych, wpłynęła do Wojewody [...] [...] października 2014 r. W wyniku dokonanej przez organ nadzoru analizy podjętej uchwały, w piśmie z 14 listopada 2014 r., znak: [...], zawiadomiono Radę [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przedmiotowej uchwały, natomiast [...] listopada 2014 r. wydano skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02) nie kwestionuje się potrzeby uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Należy wskazać przy tym na wyraźną liberalizację formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W przepisach k.p.a., brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z [...] listopada 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej 17 listopada 2014 r.), które nastąpiło [...] listopada 2014 r. Skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane 21 listopada 2014 r., zaś dostarczone do Biura Rady [...] 24 listopada 2014 r. Brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. Na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Należy stwierdzić, że zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem jak słusznie podnosi organ nadzoru w niniejszej sprawie danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a., z uwagi na następujące okoliczności: 1) zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżącą, tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p; 2) skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania; 3) dostarczone przez skarżącego dowody, poza samą uchwałą wraz z załącznikami, nie stanowiły podstawy do wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznać należy, iż zarzuty, w tym zakresie są zarzutami, nie zasługującymi na ich uwzględnienie. Sąd, nie podziela stanowiska strony skarżącej, zawartego w pkt 1 uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący opiera swoje stanowisko na przesłankach wynikających z § 146.1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stanowisko strony skarżącej w tym zakresie należy uznać za niezasadne i nieuprawnione. W niniejszej sprawie nie można stosować ustaleń § 146 załącznika do rozporządzenia, bowiem zamieszczony on został w Dziale VIII, którego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Należy podzielić przy tym stanowisko organu nadzoru, że w zakwestionowanych przez organ nadzoru ustaleniach uchwały, wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas, gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisów u.p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy. Należy stwierdzić, że zakwestionowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W przypadku wysokości zabudowy, parametrem tym, jest określenie przedstawione w systemie metrycznym. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Pojęcie "wysokości zabudowy", jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, który twierdzi, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych na danym terenie, wyłącznie w systemie metrycznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum. 3. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2010, sygn. akt II OSK 531/10, LEX nr 673876). Należy stwierdzić, że z przepisów u.p.z.p., zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęcia wysokości zabudowy, a więc określenia znaczenia tego pojęcia. Definicja ma bowiem na celu określenie znaczenia wyrazu, sprowadzające się do sprecyzowania jego treści. Funkcją definicji zamieszczonych w przepisach u.p.z.p. jest wskazanie sposobu wykładni treści pojęć zaproponowanych przez ustawodawcę. Często definicje zastępują lub modyfikują znaczenie pojęć występujące w języku potocznym. Z. Ziembiński podnosi, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest zdaniem tego autora, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164). W jego ocenie, należy zwrócić uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych danemu systemowi prawnemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby normy prawne były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy nakazują, dotarła do świadomości adresatów. Przedstawiciele teorii prawa wskazują własne metody definiowania pojęć prawnych poprzez odwołanie się do zasad logiki. Z tego powodu problematyka definiowania najważniejszych pojęć w prawie ma swoje korzenie w logice. Definicja pojęcia zawiera te cechy, które jako zasadnicze odróżniają to pojęcie od innych. Aby zdefiniować pojęcie, trzeba znać przede wszystkim istotne cechy tych przedmiotów, na które rozciąga się to pojęcie. Definicja powinna zatem być głównym narzędziem w walce o precyzję języka prawnego i prawniczego (zob. S. Kamiński, Gergone'a teoria definicji, Lublin 1958, s. 11). Definicja w tekście normatywnym powinna być najkrótszą jednoznaczną charakterystyką czegoś. Takie określenie musi się odnosić przede wszystkim do natury tego, co jest definiowane. Definiowanie pojęć prawnych pełni funkcję opisową i oceniającą. W wyniku tego procesu powinniśmy odtworzyć sens, który pojęcie posiada w różnych kontekstach stosowania tekstu prawnego. Często wymaga to odrzucenia znaczeń potocznych, praktycznych i akceptacji innych ustalonych przez interpretowaną treść wyłaniającą się z norm prawa. Definicja legalna powinna uwzględniać kryteria ogólne i szczególne. Kryteria ogólne wskazują na cechy, które wynikają z metodologii nauk prawnych. Kryteria szczególne powinny uwzględniać podział systemu prawa na gałęzie i specyfikę tego podziału w odniesieniu do konkretnej regulacji prawnej, w której występuje dana definicja. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym. Należy uznać, że umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Z. Ziembiński podnosi, że "Analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym" (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164). Autor ten uważa, że należy zwrócić uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm kierujących zachowaniem podmiotów podległych danemu systemowi prawnemu. Zwykle definicja wskazuje podobieństwa lub różnice zachodzące między przedmiotami i pojęciami. W ten sposób oznacza się przedmiot definiowany oraz myśl przewodnią definicji. Definiowanie zatem w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Również, stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z powyższego wynika, że definiując pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy, rozumianej jako wysokość budynku, skarżący nie może w miejscowym planie wprowadzać przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że terminy prawne powinny być objaśniane przede wszystkim w kontekście warunków określających sposoby posługiwania się nimi w danym obszarze systemu prawa. Definicja zatem najczęściej wyznacza granice i sposoby rozróżnienia pewnych kategorii rzeczy opisywanych słowami. Wskazuje ona w ten sposób na różnice między kategoriami definiowanych pojęć. Trudności ze zrozumieniem terminu prawnego powstają najczęściej na tle używanych do jego zdefiniowania słów języka potocznego. Próby wyjaśnienia niektórych pojęć prawnych często wykazują brak związku z ich potocznym znaczeniem. Termin prawny nie zawsze więc koresponduje z jego odpowiednikiem w tym języku. Często wyrażenia definiujące nie są też równoważne z definiowanymi terminami prawnymi, a zwłaszcza jego źródłami. S. Wronkowska uważa, że "Podstawowym środkiem uzyskania zadowalającej precyzji (a przy tym zazwyczaj także komunikatywności) języka tekstów prawnych są tzw. definicje legalne. Są to sformułowane w akcie prawotwórczym definicje, które wskazują, jakie znaczenie należy przypisywać określonym wyrażeniom językowym występującym w tekście prawnym" (zob. S. Wronkowska, § 7. Dyrektywy określające optymalny sposób formułowania tekstów aktów prawotwórczych, [w:] A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1983, s. 67.). Należy zaznaczyć, ze przepisy obowiązującego prawa nie przyznają kompetencji organom gminy, do dowolnego ustalania, w ramach przepisów prawa miejscowego oraz stosowania własnych przepisów definiujących sposób pomiaru wysokości budynku, gdyż zasady w tym zakresie zawarte zostały w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że Rada [...] wprowadzając w uchwale definicję "maksymalnej wysokości zabudowy", rozumianej jako "wysokość budynku", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tego pojęcia w planie miejscowym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści jego postanowień może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że tak zdefiniowana wysokość budynku ma zasadnicze znaczenie dla stosowania pozostałych przepisów tego rozporządzenia. Ustalenie wysokości budynku ma przede wszystkim znaczenie dla podziału budynków na grupy wysokości (niskie, średniowysokie, wysokie, wysokościowe), wprowadzonego w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, o czym stanowi § 8 ww. rozporządzenia. Dodatkowo warunki związane z wysokością budynku mają odniesienie do określenia m.in. wymogów konstrukcyjnych, wyposażenia budynku w instalacje, zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, w tym odporności pożarowej, zapewnienia dróg ewakuacyjnych. Ustalenie w planie miejscowym innych, niż w ww. rozporządzeniu, zasad pomiaru wysokości budynku, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu. Określenie parametru wysokości zabudowy ma wiodące znaczenie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, której zastosowanie spowoduje, że w celu osiągnięcia celu urbanistycznego łamane będą przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane oraz formułowane definicje bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. Ze stanowiska skarżącego wynika, że ten sam budynek może być zaliczony do różnej kategorii wysokościowej, a tym samym dla tego samego budynku będą obowiązywać inne wymagania techniczne i użytkowe. Skoro wysokość budynku ma służyć przyporządkowaniu temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, to przepisy tego rozporządzenia nie będą mogły być stosowane dla budynków, których wysokość została ustalona na podstawie innych zasad zawartych w planie miejscowym. Z argumentacji skarżącego wynika także, że wyklucza możliwość stosowania definicji wysokości budynku zawartej w ww. rozporządzeniu. Oznacza to tym samym wykluczenie także stosowania przepisów tego rozporządzenia przy ustalaniu warunków technicznych zawartych w tym rozporządzeniu. Z przedstawionej przez skarżącego argumentacji wynika również, że skarżący przedkłada ustalenie sposobu pomiaru wysokości zabudowy "w rozumieniu urbanistycznym" i zgodnie z "potocznym rozumieniem", nad sposób pomiaru wysokości budynku zawarty w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze stanowiska strony skarżącej wynika również, że sposób pomiaru wysokości zabudowy można ustalać dowolnie i odmiennie w każdym planie miejscowym, w zależności od konkretnych uwarunkowań obszaru objętego danym planem. Skarżący podnosi także, że definicja wysokości budynku, zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "nie uwzględnia również przy dachach płaskich attyki o wys. np. 1,5 m co ma zasadniczy wpływ na gabaryty budynku, ani wyniesienia dachu ponad najwyżej położony strop. Odnosząc się do tych kwestii, należy wskazać, że wymogi dotyczące określenia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", regulują przepisy § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wymóg określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym, zawarty został w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z powyższych przepisów wynika zatem, że "wysokość zabudowy" określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" określa się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydawanej w przypadku braku planu miejscowego. Pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie mają więc zastosowania w planie miejscowym. Tymczasem ustalona w uchwale definicja "maksymalnej wysokości" budynku odnosi się do elementów (attyki budynku), które wymagane są przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym zarzut skarżącego w powyższej kwestii należy uznać za chybiony. Zdaniem Sądu, dokonana przez skarżącego interpretacja definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też przedstawione przez skarżącego trudności w jej stosowaniu, nie mogą uzasadniać uprawnienia strony skarżącej do sformułowania w planie odrębnej definicji, w związku z przywołanym przepisem § 146 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Rada gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 p.b. Takie przepisy aktu prawa miejscowego pozostawałyby w rażącej sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010, sygn. akt II OSK 397/10, LEX nr 673871). W orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, według którego "Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 10 pkt 6 u.p.z. obejmuje jedynie ustalenie przez radę gminy w planie zagospodarowania przestrzennego gabarytów obiektów budowlanych, a więc m.in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada miasta wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "wysokości zabudowy", działa z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie jest umocowana do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 2. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011, sygn. akt II OSK 619/11, LEX nr 1083666). Odnosząc się do pkt 2 skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w pkt 2 uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm.). Zdaniem Sądu, skarżący niezasadnie wskazuje, że definicja ta nie jest tożsama z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że w ustawie tej określono pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", a więc czynność, przy czym skarżący sam używa tego pojęcia w kontekście zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co ma miejsce w ustaleniach § 13 uchwały. Organy [...] zobligowane były, przy sporządzaniu planu miejscowego, do stosowania przepisów u.p.z.p., zaś z samej ustawy wynika, że kwestionowany przez skarżącego, art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13 u.p.z.p., odsyłającej do ww. przepisu. Zwrócić należy również uwagę, na fakt, że definicja ta wprost nie odnosi się do "czynności", a jednak winna mieć zastosowanie w oparciu o art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stanowisko skarżącego nie uwzględnia w tym zakresie obowiązującego porządku prawnego, uregulowanego w u.p.z.p. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Stanowisko skarżącego zawarte na str. 13 skargi, że przedmiotowe pojęcie nie zostało zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest zatem błędne. Jako niezasadne zdaniem Sądu, uznać należy również wywody skarżącego zawarte na str. 13 skargi i na str. 14, będące podstawą argumentacji dla uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący udowadnia w nich sprzeczność pojęć użytych w u.p.z.p. oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów u.p.z.p. zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęć, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, w tym pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Tym samym zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 2 uzasadnienia skargi, należało uznać za bezzasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 14 października 1999, sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, zawartego w pkt 3 uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, który wskazał, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w jednoznaczny sposób reguluje kwestie wielkości powierzchni usług lokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Przepis ten stanowi, że wielkość lokalu użytkowego wydzielanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, ustala się określając jego powierzchnię całkowitą w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynku oraz, że może ona wynosić maksymalnie 30 % powierzchni całkowitej budynku. Ustalenia uchwały naruszają zatem ww. przepis ustawy Prawo budowlane, bowiem, zarówno rodzaj powierzchni lokalu użytkowego, jak i wielkość jego powierzchni, określono błędnie, tj. niezgodnie z dyspozycją tego przepisu, tj. jako powierzchnię użytkową w odniesieniu do powierzchni użytkowej budynku oraz jako 45 % powierzchni użytkowej budynku. Zdaniem Sądu, art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie daje umocowania do regulowania powyższej kwestii w odmienny sposób w planie miejscowym, a zatem jego stosowanie jest obligatoryjne. Należy podkreślić, że ustalenia planu powinny być jednoznaczne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Postanowienia planu nie mogą tworzyć norm otwartych. Nie powinny również wymagać interpretacji przepisów oraz ich wyjaśnień na etapie pozwolenia na budowę, jak też nie może z nich wynikać domniemanie co do spełnienia (lub nie) wymogów ustawowych. Wyjaśnienia skarżącego posługujące się sformułowaniami w brzmieniu: "jeżeli", "może okazać się", stanowią więc o konieczności interpretacji ustaleń planu, jak również wskazują wprost, że ustalenia planu miejscowego mogą, ale nie muszą realizować wymogi wynikające z przepisów odrębnych, a tym samym stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymienionych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w pkt 4 uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. 2013 r., poz. 627 ze zm.). Nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, w związku z dyspozycją art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, może, ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub odstąpienia od niego, związane jest z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, a nie organowi uchwałodawczemu. Ochrona drzew przewidziana w u.o.p. jest ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Zdaniem Sądu, mając na uwadze wymogi art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, organ nadzoru prawidłowo zakwestionował ustalenia planu, wyłącznie w odniesieniu do nakazu posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy zawarte w § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, nie mogą tym samym być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Z dyspozycji art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wydanie zezwolenia, na usunięcie drzew, może (a więc nie musi) być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Ponadto z art. 84 ust. 4 ww. ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W art. 83 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca nie reguluje, co powinno takie zezwolenie zawierać. Fakultatywnym elementem zezwolenia jest nałożenie obowiązku przesadzeń usuwanych drzew lub krzewów lub posadzenia (nasadzenia) nowych. Możliwość ta wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca nie wskazuje, kiedy organ może taką możliwość przewidzieć, ani też jakimi kryteriami powinien się kierować. Zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od uznania organu (zob. B. Rakoczy, Usuwanie drzew i krzewów, Warszawa 2013, s. 105). W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 4 uzasadnienia skargi są bezzasadne. Sąd, nie podziela także stanowiska skarżącego, dotyczącego zarzutu zawartego w pkt 5 uzasadnienia skargi, odnoszącego się do ustaleń zawartych w § 9 ust. 11 uchwały, związanych z pojęciem "przebudowa". Z treści uchwały wynika, że w przypadku przebudowy istniejących budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, obowiązuje nakaz dopasowania ich gabarytów, a więc wiąże się ze zmianą gabarytów tych budynków, które przed przebudową miały inne gabaryty. Skoro "nie jest konieczna zmiana gabarytów" tych budynków, jak twierdzi skarżący, to według Sądu, nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w uchwale nakazu dopasowania gabarytów istniejących budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, w przypadku ich przebudowy. Zdaniem Sądu, przebudowa wyklucza zmianę takich parametrów, jak: kubatura, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji, o czym stanowi art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, ustalenia uchwały, w odniesieniu do sformułowania "przebudowa", naruszają wymogi zawarte w ww. przepisie ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Przedstawione stanowisko skarżącego, nie znajduje zatem oparcia w odniesieniu do wskazanego przepisu ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego zaprezentowanego w pkt 6 uzasadnienia skargi, w kwestii dopuszczalności zamieszczania w planie miejscowym ustaleń dotyczących potencjalnego zagrożenia powodzią. W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie zakwestionował możliwość umieszczania w planie miejscowym, ustaleń które miały niegdyś zastosowanie do obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią oraz wskazał na przekroczenie kompetencji Rady [...], w związku zawarciem w § 3 ust. 2 pkt 2 lit. e i § 10 ust. 4 uchwały, ustaleń w powyższym zakresie. Uwzględniając fakt, że do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowało swą moc obowiązującą. Oznacza to, że Rada [...] podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była do uwzględniania jego ustaleń. Należy stwierdzić, że ustalenia § 3 ust. 2 pkt lit e oraz § 10 ust. 4 uchwały, w zakresie ochrony przed powodzią są sprzeczne z ustawą Prawo wodne, ponieważ nie realizują jakiejkolwiek normy tej ustawy, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, które stanowiły przed 18 marca 2011 r. obszar potencjalnego zagrożenia powodzią, jak również zawierające ustalenia dla tych terenów, doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, w tym także przez przekroczenie kompetencji rady do formułowania zakwestionowanych przez organ nadzoru ustaleń, co skutkowało zdaniem Sądu, zasadnie koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez Wojewodę [...]. Z przytoczonych w rozstrzygnięciu przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), która z dniem 18 marca 2011 r. zmieniła art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wynika, że w ustaleniach planu miejscowego uwzględnia się jedynie obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w szczególności w art. 17 ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w okresie przejściowym, tj. do czasu sporządzenia map zagrożenia powodziowego, dawne obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią stają się, na mocy przywołanych powyżej przepisów, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią i tylko je uwzględnia się przy sporządzaniu planu miejscowego. Oznacza to tym samym, iż w planowaniu przestrzennym nie uwzględnia się dawnych obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią i wobec takich obszarów nie obowiązują przepisy odrębne. Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 6 uzasadnienia skargi, są bezzasadne. Odnosząc się do pkt. 7 skargi dotyczącego zarzutu naruszenia zasad określania przeznaczenia terenów poprzez dopuszczenie ich przekształcenia, należy stwierdzić, że nie można podzielić argumentacji skarżącego, z której wynika, że ustalone w planie przeznaczenie terenu zostało określone precyzyjnie i jednoznacznie, a zmiana przeznaczenia terenu na podstawie ustaleń tego planu, dopuszczalna przy spełnieniu warunków i parametrów określonych w planie, tj. w przypadku przekształcenia terenu jako całości oraz, gdy zaistnieją obiektywne przesłanki faktyczne dotyczące spełnienia parametrów miejsc parkingowych. Należy podkreślić, że każda zmiana przeznaczenia terenu ustalonego w planie możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany planu obowiązującego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie, które dopuszczają warunkową zmianę przeznaczenia tych terenów w sposób całkiem odmienny od ustalonego. Złamanie normy wynikającej z ww. przepisu u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również dopuszczalne ustalanie w planie alternatywnego przeznaczenia, które będzie możliwe "do odkodowania" przy realizacji ustaleń planu miejscowego, gdyż to właśnie stanowi, że ustalenia planu są niejednoznaczne i nie spełniają normy prawnej, zawartej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia te były przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "1. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.2. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012, sygn. akt II OSK 1334/12, LEX nr 1251793). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, według którego "1. Nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. 2. Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą one być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż rada możliwości ich przesuwania poza planem. 3. Jedna strefa może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji, co można ewentualnie wykorzystać dla wspomnianej elastyczności w określaniu przeznaczenia poszczególnych stref. Wielofunkcyjność stref w żadnej mierze nie podważa jednak wymogu wykreślenia w planie sztywnych linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Przebieg tych linii może zmienić rada nowelizująca plan". (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011, sygn. akt II OSK 2235/10, LEX nr 953038). W związku z powyższym należy uznać, że zarzuty skarżącego w tym zakresie nie znajdują oparcia we wskazanych przepisach u.p.z.p., a zatem, jako bezpodstawne nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do pkt 8 skargi w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia określenia linii zabudowy, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, który twierdzi, że wskazana niezgodność z definicją linii zabudowy w zakresie różnicy 2m – 3m lub 4m, jest niezasadna, ponieważ w definicji ustalono chyba że ustalenia szczegółowe dla terenów stanowią inaczej. Oznacza to, że przy określaniu definicji zastrzeżono, że nie będzie miała ona zastosowania wprost w określonych w ustaleniach szczegółowych przypadkach w odniesieniu do precyzyjnie określonych elementów budynków. Skoro dla określonych przypadków niezbędne było określenie możliwości wykroczenia poza ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy, to taki zapis w uchwale powinien wiązać się z wyznaczeniem na rysunku planu linii zabudowy dla dopuszczonych ustaleniami uchwały odstępstw. Na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy określających możliwość sytuowania rozbudowy poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu. Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskazuje, że to "linie zabudowy" nie zaś "linia zabudowy" stanowią obligatoryjne ustalenia planu. Z redakcji przywołanego przepisu wynika zatem, możliwość stosowania w ustaleniach planistycznych różnych linii zabudowy. Powyższe stanowisko potwierdzają również przepisy § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, określającej rozbudowę istniejących budynków poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, stanowi o braku powiązania rysunku planu z jego tekstem, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zdaniem Sadu, powiązanie to powinno wynikać jednoznacznie z rysunku i tekstu uchwały, a nie może być, jak twierdzi skarżący, wynikiem interpretacji łącznego czytania części tekstowej i rysunku planu. Należy także podkreślić, że ustalenia planu w zakresie określenia linii zabudowy, powinny mieć odzwierciedlenie zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. Nie ma tu znaczenia, że rozbudowa dotyczy wyłącznie "lekkich konstrukcji o przeszkleniu ścian czołowych minimum 80 %, o głębokości do 3-4 m i wysokości do I kondygnacji", gdyż będą one stanowić spójny element istniejącego budynku. Zdaniem Sądu, określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż te dwa elementy łącznie stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Wyznaczenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga domyślnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Organ ten nie może wyznaczać tej linii zabudowy poprzez jej "matematyczne przesuwanie", jak też obliczanie jej usytuowania wynikającego z warunku rozbudowy dopuszczającego rozbudowę o 20 % powierzchni zabudowy. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, według którego, brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy określającej dopuszczoną wskazanymi ww. ustaleniami uchwały rozbudowę istniejących budynków, stanowiącej jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, uchwały stanowi także o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 8 skargi są niezasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 9 skargi dotyczącego naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, dotyczącego tych zarzutów. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie zarzucił przede wszystkim niezgodność uregulowań planu ze Studium, dotyczącą ustalenia przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP, z przeznaczeniem jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, w granicach, której znajdują się te tereny, zgodnie z rysunkiem Studium Nr [...]. Z analizy rysunku Studium Nr [...] pn. Inwestycje celu publicznego – kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar przedmiotowego planu miejscowego nie znajduje się w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a zatem powyższe ustalenia Studium nie mogą odnosić się do tego planu. Wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., zmiany w zakresie infrastruktury społecznej dotyczące zieleni urządzonej, wprowadzone w tekście Studium – rozdział XII pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek Studium Nr [...]), pkt A pn. Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, ppkt 2 pn. Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów (schemat Nr [...]), także nie dotyczą obszaru objętego przedmiotowym planem, bowiem na rysunku Studium Nr [...] pn. Struktura funkcjonalno – przestrzenna – kierunki zagospodarowania przestrzennego, jak też w załączonym w tekście Studium schemacie Nr [...], obszar terenów: C17ZP i C18ZP, znajdujący się w granicach jednostki terenowej M2.12, nie został wyróżniony jako obszar objęty zmianą przeznaczenia, mającą na celu przekształcenie tego obszaru z funkcji mieszkaniowej pod zieleń urządzoną. Zagadnienia dotyczące zachowania wymogu zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, były już przedmiotem prawomocnych wielokrotnych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium". (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, LEX nr 1351346). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy. Zawierają one "wytyczne" dotyczące realizacji polityki przestrzennej przez gminę. W. Hoff uważa, że wytyczne w prawie administracyjnym należy definiować wystarczająco szeroko, aby można było objąć ich zakresem różne warianty ich konstrukcji (zob. Zob. W. Hoff , Wytyczne w prawie administracyjnym, Warszawa 1987, s. 20 i n.). Posiadają one następujące cechy: 1) wydawane są nie na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego, jak akty powszechnie obowiązujące, lecz co najwyżej na wskazanej przez przepisy o kierowaniu i nadzorze; 2) nie powinny występować bez żadnej podstawy prawnej, chociaż konstrukcja ich podstawy może występować w wariantach o różnym stopniu szczegółowości lub też ich pojawienie się może być spowodowane mechanizmami prawnymi innymi, niż bezpośrednie ich wskazanie w przepisach kompetencyjnych; 3) wytyczne są obowiązkowe dla organów, do których je skierowano; 4) treścią wytycznych nie jest konkretne określenie obowiązków adresata, lecz ogólna, najczęściej w postaci typowej normy, regulacja danego zagadnienia; 5) powinny być ograniczone do wewnętrznej sfery działania aparatu administracyjnego, w bardzo szerokim jej rozumieniu (por. W. Hoff , Wytyczne w prawie administracyjnym, Warszawa 1987, s. 22-23). W literaturze podkreśla się, że "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. utrzymała dualizm aktów planowania w gminie, ale jednocześnie zmieniła w pewnym zakresie funkcje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia stały się wiążące przy sporządzaniu MPZP i proces jego opracowywania i uchwalania poddała sformalizowanej procedurze, zbliżonej do procedury opracowywania i uchwalania planów miejscowych. Tym samym wzrosło znaczenie studium w systemie aktów planowania przestrzennego, bo choć pozostało ono dalej jedynie aktem polityki przestrzennej, to jego wiążące ustalenia i konieczność powtarzania rozbudowanej procedury, z udziałem społeczeństwa, przy ewentualnej zmianie zapewniają mu większą stabilność" (zob. M. Stahl, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, [w:] B. Jaworska-Dębska, M. Stahl, Z. Duniewska, Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2014, s. 507). W związku z powyższym uznać należy uznać, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 9 uzasadnienia skargi są bezzasadne. Według Sądu, trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał jako niezasadne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.