I SAB/Wa 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] w P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku Zakładów [...] w P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz strony skarżącej Zakładów [...] w P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 2 czerwca 2014 r. spółka Zakłady [...] SA z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Gospodarki przy rozpatrywaniu ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 35 i 36 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Gospodarki, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego zainicjowanego wnioskiem z 1992 r, odmówił stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] stycznia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Zakłady [...] w P. pow. [...]; orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Zakłady [...] SA- W., ul. [...] m. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z [...] marca 1956 r. zatwierdzającego protokół zdawczo odbiorczy ww. przedsiębiorstwa. Decyzja ta skierowana została do 396 stron (wśród 273 pozycji rozdzielnika decyzji 123 pozycje obejmowały po dwie strony postępowania). Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca spółka pismem z 14 lutego 2014 r. wniosła do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten, pomimo że wpłynął do siedziby organu 19 lutego 2014 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany, a strona poinformowane został jedynie (pismem z 5 maja 2014 r.) o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 30 września 2014 r. Bezskuteczne też okazało się wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez skarżącą13 maja 2014 r. Spółka podkreśliła przy tym, że w sprawie zgromadzony został niezbędny materiał dowodowy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia, a jednym z głównych powodów tak długotrwale prowadzonego postępowania nadzorczego (22 lata) jest jej zdaniem nieuprawnione traktowanie jako jego stron, w rozumieniu art. 28 k.pa., wszystkich aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości "Dobra ziemskie kolonie we wsi [...] ozn. lit. [...]", należącej do spółki przed jej nacjonalizacją. Tymczasem orzeczenia, których eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności się domaga, nie rozstrzygały o nabyciu praw rzeczowych przez te podmioty, a więc wzruszenie tych orzeczeń nie wpłynie na ich sytuację prawną. Skarżąca odwołał się przy tym do poglądów wyrażanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z dnia: 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12, 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13, 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/13 i 12 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/13 - wydanych na tle rozpoznawanych spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości warszawskich oraz orzeczeń o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - gdzie wywodzono, że aktualni właściciele nieruchomości (użytkownicy wieczyści) nie mają interesu prawnego legitymującego ich do udziału w postępowaniach nadzorczym w charakterze strony, gdyż wynik tych postępowań w żaden sposób nie ingeruje w ich prawa do gruntu, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tym stanie rzeczy skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie przez Sąd Ministra Gospodarki do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie rozpoznającej jej wniosek z [...] lutego 2014 r. stwierdzenie, że bezczynność przy jego rozpoznawaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że z uwagi na uzyskaną w toku postępowania informacją o zgonie jednego z uczestników postępowania - A. J. zaistniała konieczność ustalenia jego następców prawnych. Przy czym w toku ustalania tych następców, w dniu 15 maja 2014 r., pozyskano informację o zbyciu przez ww. lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na gruncie objętym kontrolowanymi w postępowaniu nadzorczym orzeczeniami i związanego z tym lokalem udziału w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu, co z kolei prowadziło do konieczności ustalenie osób aktualnie dysponujących tymi prawami. Odnosząc się zaś do kwestii udziału tego rodzaju podmiotów w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, organ odwołał się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 409/12, gdzie odmiennie niż w przywołanych w skardze wyrokach wywodzono, że aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości są stronami postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzje nacjonalizacyjne, gdyż ewentualne ich wzruszenie może prowadzić do pozbawienia ich prawa własności (użytkowania wieczystego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Gospodarki, co najmniej od [...] marca 2014 r. do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym winno w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nastąpić w terminie miesiąca od otrzymania odwołania. Termin ten jest także aktualny dla postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Gospodarki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej jego własną decyzją z [...] stycznia 2014 r. [...], pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzja wpłynął bowiem do organu 19 lutego 2041 r. i od tego momentu rozpoczął bieg przewidziany art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin na jego rozpoznanie. Zatem postępowanie wywołane tym wnioskiem winno ulec zakończeniu najpóźniej 19 marca 20014 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych dotyczących Zakładów [...] SA oraz zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem występującym pod firmą Zakłady [...] w P., w ponownie prowadzonym postępowaniu nie została załatwiona merytorycznym rozstrzygnięciem. Wprawdzie w toku prowadzonego postępowania organ wyznaczył stronom dodatkowy termin jego zakończenia, jednakże uczynił to dopiero niemal półtora miesiąca po upływie terminu wyznaczonego ww. przepisem (vide zawiadomienie z [...] maj 2014 r. nr [...]). Taki natomiast sposób stosowania instytucji przewidzianej w art. 36 § k.p.a., jak już to wyżej zasygnalizowano, nie może uwolnić organu od zarzutu zwłoki w załatwieniu sprawy. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Stwierdzona bezczynność nie była jednak, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że zasadnicza przyczyna zwłoki przy ponownym rozpoznaniu sprawy (jak też prowadzenia postepowania nadzorczego przez okres 22 lat) spowodowana jest wielością podmiotów w nim uczestniczących, których organ uznawał za strony. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy organ skierował swoje rozstrzygnięcie bowiem do 396 podmiotów, z których większość stanowią aktualni właściciele lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach przejętych przez Państwo w ramach nacjonalizacji ww. przedsiębiorstwa i użytkownicy wieczyści tych gruntów. To z kolei powodowało, że kierując się dyspozycja normy prawnej z art. 10 § 1 k.p.a., organ w toku postępowania dążył do zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, co w sposób oczywisty przekładać się musiało na okres jego prowadzenia. Wprawdzie udział tak szerokiego kręgu podmiotów w sprawie, był zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie błędny, jednakże wobec istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do statusu tego typu osób do w postępowaniach nadzorczych mających za przedmiot akty nacjonalizacyjne wydane w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), nie sposób zarzucić organowi, że stosując się do jednego z tych poglądów (wskazującego na przynależny tego rodzaju podmiotom przymiot strony), w sposób rażący naruszył normy postępowania administracyjnego. Zważyć jednak należy, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizacyjnych, a zwłaszcza zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem (które ze swej istoty nie wywoływało skutku prawnorzeczowego) podmiotów, którzy w zaufaniu do treści księgi wieczystej uzyskali prawa do nieruchomości od podmiotów w tych księgach ujawnionych, nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 28 k.p.a., który to przepis przyznaje przymiot strony wyłącznie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Ten interes prawny zaś jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie musi być realny, aktualny i znajdować oparcie w normach prawa materialnego. Takim natomiast legitymują się w niniejszej sprawie wyłącznie Spółka, do której należały znacjonalizowane nieruchomości, działający poprzez swoje statio fisci Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego, która prawa do nieruchomości uzyskała w drodze komunalizacji. Nie mają go zaś pozostałe podmioty, mimo że legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zakładając nawet czysto hipotetycznie, że w postępowaniu nieważnościowym dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, to takie rozstrzygniecie sprawy choć wywoła skutek prawnorzeczowy względem Skarbu Państwa, nie doprowadzi automatycznie do restytucji na rzecz przedsiębiorstwa (a w zasadzie skarżącej spółki) utraconej własności. Chronione bowiem rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w efekcie podjętej w takim postępowaniu korzystnej dla dawnych właścicieli decyzji, nie zostaną wzruszone ani w jakikolwiek sposób ograniczone. W szczególności wydanie takiej decyzji nie będzie więc prowadziło do unieważnienia zawartych przez nich umów cywilnoprawnych o przeniesieniu własności, ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego czy jego zbyciu. Wprawdzie podstawową przesłanką przeniesienia własności nieruchomości jest przysługiwanie zbywcy uprawnienia do rozporządzania własnością tej nieruchomości, to nie można tracić z pola widzenia, że przesłanka ta warunkuje jedynie skuteczność przeniesienia własności, a nie ważność umowy o przeniesienie własności, która zależy od zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, niesprzeczności jej treści z ustawą lub zasadami współżycia społecznego, zachowania wymaganej dla niej formy oraz nieistnienia wad oświadczeń woli (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1996 r., sygn. akt I CKN 27/96, OSNC 1997/4/43 oraz z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt II CKN 96/98, OSNC 1999/5/98). Tym bardziej tego rodzaju skutków nie wywoła rozstrzygnięcie negatywne. Skoro zatem niezależnie od tego jakiej treści zostanie podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze, przynależne aktualnie jednostkom prawa do nieruchomości objętej w przeszłości aktami nacjonalizacyjnymi są niezagrożone, to traktowanie takich jednostek jako stron postępowania nadzorczego jest nieuprawnione. Ponadto dopuszczenie ich od postępowania w sprawie musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów (użytkownikami wieczystymi) i właścicielami budynków wybudowanych na tych gruntach wiele lat po ich nacjonalizacji, czy też właścicieli znajdujących się w nich lokali, a więc jednostek niemających jakiegokolwiek związku ze sprawą i powiązana z tym konieczność ustalania każdorazowo aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, prowadzi – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – do odsunięcia w czasie na wiele lat możliwość weryfikacji legalności takich aktów i ewentualnego naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości jeśliby okazało się w efekcie tegoż postępowania, że zostały one przez Państwo przejęte bezprawnie. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby wręcz czysto iluzoryczna, a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, zgony, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spodkowych i.t.p. Podobny pogląd wyrażony został w przywoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie sformułowany on został na tle sprawy związanej z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej, jednakże pozostaje mutatis mutandis aktualny także w sprawie niniejszej. Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że przy ograniczeniu kręgu podmiotowego, realnym terminem zakończenia przez Ministra prowadzonego obecnie postępowania nadzorczego jest termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyjaśnić jednocześnie na należy, że choć kwestia legitymacji stron postępowania związana jest z materialnoprawnym aspektem sprawy administracyjnej, ocenianym co do zasady w ramach rozpoznania skargi na akt kończący postępowanie, to konieczność zapewnienia jednostce efektywnej ochrony przed zwłoką w załatwianiu sprawy - a temu celowi służy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - wymagała także sformułowania przez Sąd w tej materii wiążącej organ oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.