I OSK 2303/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1849/14 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1849/14, oddalił skargę D.W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Dowódca Garnizonu [...], rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r., żołnierza, zwolnił D.W. ze służby i przeniósł do rezerwy. Dowódca Garnizonu [...], po rozpatrzeniu wniosku D.W. o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego zwolnieniem żołnierza ze służby z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wniosku. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu zażalenia D.W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.W., uznał, że nie zasługuje ona na uznanie. Podniesiono, że wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ustawodawca w sposób precyzyjny więc oznaczył: termin dla dokonania tej czynności oraz chwilę rozpoczęcia biegu tego terminu. Podkreślono, że intencją prawodawcy było nawiązanie do najwcześniejszej daty powzięcia przez stronę wiadomości o podstawie do wznowienia oraz odniesienie się do konkretnego faktu, tj. dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Istotny dla ustalenia początkowej daty biegu terminu jest więc obiektywny stan wiedzy strony o pewnych okolicznościach, a nie moment powzięcia przez stronę subiektywnego postanowienia o konieczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie organ poprawnie związał moment otrzymania przez D.W. decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. (tj. dzień 22 kwietnia 2013 r.) z początkiem biegu terminu, o jakim mowa w art. 148 K.p.a. Decyzją – dotyczącą przyznania dodatku za długoletnią służbę – uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji z uwagi na nieprawidłowe ustalenie okresu pełnienia czynnej służby wojskowej, w wyniku którego przyznano dodatek w zawyżonej wysokości, ponieważ w sposób nieprawidłowy wyliczono D.W. staż jego służby. Było to więc tożsame z podstawą jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, w którym podnoszono, że wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jest uzasadnione faktem ustalenia innej długości pełnionej służby od tej, jaka była ustalona w chwili zwalniania. Tym samym od momentu otrzymania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. D.W. miał już świadomość tego, że ustalenie innej długości okresu pełnionej służby jest przesłanką wznowieniową dla postępowań dotyczących rozstrzygnięć związanych z długością stażu służbowego, a więc m.in. rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia ze służby. Termin ten nie może być liczony dopiero od momentu wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie musiała "zmieniać stanu prawnego strony", aby chwila jej doręczenia mogła być traktowana jako początek biegu terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. Ustawodawca w przedmiotowym przepisie nie powiązał skutku w postaci początku biegu terminu, z datą "zmiany stanu prawnego strony", ale z chwilą dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Okoliczność ta nie musiała wynikać z sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., ponieważ wystarczającym jest, że wynikała z jej uzasadnienia, które, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., jest jej częścią składową. Sąd I instancji nie uznał, że organ powinien wznowić postępowanie z urzędu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem D.W. Organ mógł więc badać tylko sam wniosek, a nie całokształt jego sytuacji faktycznej i prawnej, a wobec stwierdzenia uchybienia terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ nie mógł badać merytorycznych podstaw wznowieniowych. Ponadto fakt, że D.W wycofał w dniu 2 kwietnia 2014 r. wypowiedzenie stosunku służbowego, nie był nową okolicznością faktyczną istniejącą w chwili wydawania rozkazu personalnego o zwolnieniu. W momencie zwalniania go ze służby okoliczność ta nie istniała, a więc nie mogła stanowić przesłanki wznowieniowej. Również fakt ustalenia innego stażu służby nie mógł stanowić dla organu samoistnej podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Zwolnienie to nastąpiło bowiem na wniosek D.W., a nie z urzędu. Skargę kasacyjną wniósł D.W., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: • art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 1 § 1-2. P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ błędnie przyjęto, że organy obu instancji w sposób właściwy określiły moment, od którego należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. od momentu otrzymania przez D.W. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., w której była jedynie mowa o istnieniu podstaw do wznowienia innego postępowania administracyjnego; • art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 151 P.p.s.a., art. 1 § 1-2 P.u.s.a., gdyż niewłaściwie uznano, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone zgodnie z art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148 § 1 K.p.a. Błędnie ustalono, że wzmianka o istnieniu podstaw do wznowienia innego postępowania stanowi nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano jedynie, że dotychczasowa ocena dokumentów zgromadzonych w sprawie dawała podstawy do ustalenia innego, tj. krótszego okresu pełnienia służby wojskowej przez D.W. Uzasadnienie tej decyzji nie wskazywało na nowe okoliczności lub dowody, ale zawierało odmienną od dotychczasowej ocenę prawną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; • art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ błędnie stwierdzono, że brak jest możliwości wznowienia postępowania przez organ z urzędu; • art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż utrzymano w mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., pomimo że zostało one wydane z naruszeniem prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi; • art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się w wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutów naruszenia art. 9, art. 11 K.p.a. Odpowiedzi na skargę nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Podnieść trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do podważania stanu faktycznego ustalonego przez organ II instancji a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym D.W. dowiedział się o okolicznościach pozwalających na wznowienie postępowania w dniu [...] kwietnia 2013 r., tj. w dniu, w którym zostało mu doręczona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.), albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Podstawą tego postępowania jest zawsze – stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. – postanowienie o wznowieniu postępowania, rozpoczynające postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) bądź postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) nie może zatem zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź braku takich przesłanek. Stwierdzenia czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania, mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1-2 K.p.a. Dodać należy, że sposób lub forma w jakiej strona dowiedziała się o okoliczności dającej podstawę wznowienia postępowania nie ma znaczenia dla sprawy. Konieczne jest jedynie, aby strona w sposób niebudzący wątpliwości powzięła informację o okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach dających podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powinna zatem wskazać na okoliczności pozwalające przyjąć, że dotrzymała terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., a organ natomiast powinien dokonać swobodnej oceny tych dowodów (C. Martysz, Komentarz do 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Organ administracji z urzędu bowiem bada zachowanie terminu, ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdy wykaże, iż strona dowiedziała się o okolicznościach dających podstawę do wznowienia postępowania wcześniej niż to wskazała we wniosku. Zasadnie więc WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z akt sprawy wynika, iż D.W. powziął informację o okolicznościach dających podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w dniu 22 kwietnia 2013 r., kiedy to została mu doręczona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., z której wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że nieprawidłowo został mu naliczony okres służby, a zatem okoliczność, na którą powołuje się on we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby. Tymczasem Wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 3 kwietnia 2014 r., a więc z prawie jedenastomiesięcznym uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.