I OSK 2593/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2450/14 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. I OSK 2593/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Sp. z o.o. Sp. k. w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: M. Sp. z o.o. Sp. k. w K. wystąpiła do GDDKiA Oddziału w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego do pozostających własnością wnioskodawcy działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. z drogi publicznej - ul. W. (droga wojewódzka [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że istniejący zjazd powstał przed budową węzła. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wydawał zgody na jego lokalizację ani go nie wykonywał. Zaznaczył, że zjazdy dzielą się na zjazdy indywidualne i publiczne. Przywołał § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) i wskazał, że zjazd publiczny to zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu zarządcy drogi nie wynika, aby ww. zjazd był zjazdem publicznym. Również z powołanych przez spółkę dokumentów nie wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju jest ww. zjazd. Ponadto, część przytoczonych danych nie znajduje się w bezpośrednim posiadaniu organu. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów. Organ wskazał ponadto, że stwierdzenie zawarte w powołanym przez stronę piśmie dotyczące istnienia zjazdu publicznego do działki nr [...], należy traktować jako przypuszczenie. Stwierdził, że zjazd służył kiedyś do obsługi obiektu, w którym prowadzono działalność gospodarczą, zlikwidowaną w 2004 r. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Sp. z o.o. Sp.k. w K. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) przyjąć należy, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, to ma potwierdzać sprawy oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Sąd Wojewódzki podniósł, że wprawdzie art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza prowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego do pozostającej jej własnością działki budowlanej. Organ nie posiadał jednak w swoich zasobach potwierdzenia, że istniejący (faktycznie) zjazd jest zjazdem publicznym, stąd odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Sp. z o.o. Sp.k. w K. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r, poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania nakładających obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego, wobec faktu, że organ, jako zarządca odcinka drogi obejmującego przedmiotowy zjazd, jest z mocy prawa zobowiązany do posiadania pełnej jego dokumentacji, a tym samym jest zobowiązany do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności determinujących obowiązek wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 218 § 1 k.p.a. nie uzasadnia odmowy wydania zaświadczenia przez zarządcę drogi na tej podstawie, że organ nie posiada informacji dotyczących zjazdu znajdującego się na zarządzanym przez niego odcinku drogi, skoro w świetle art. 10 ust. 11 u.d.p. jako zarządca drogi jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji dróg, z której informacje te powinny jednoznacznie wynikać. Zarządca drogi jest zobligowany do posiadania pełnej wiedzy o zjazdach zlokalizowanych na zarządzanych przez siebie drogach oraz o ich klasyfikacji jako publicznych lub indywidualnych. Nie negując pomocniczej roli postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń, w ocenie skarżącej spółki, organ powinien był przeprowadzić takie postępowanie właśnie w celu pomocniczym, a konkretnie dla ustalenia tego, co w swych zbiorach danych organ posiada, co powinien posiadać i gdzie przedmiotowe informacje są przechowywane. Skoro zjazd faktycznie istnieje, to musi również gdzieś istnieć dokumentacja dotycząca owego zjazdu, która powinna znajdować się w posiadaniu zarządcy drogi. Powołując powyższe zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 11 u.d.p., z których żaden nie okazał się skuteczny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia. Punkt wyjścia do rozważań stanowi treść art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencjach, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, nie zaś danych, które w takich zbiorach zdaniem wnioskodawcy powinny się znajdować stosownie do określonego rodzaju przepisów (w rozpoznawanej sprawie podstawę taką według spółki stanowi art. 10 ust. 11 u.d.p.). Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. był już przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15 czy z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12). W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Reasumując, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiadał w rejestrach i ewidencjach dokumentów, z których wynikałby publiczny charakter zjazdu brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Tym samym nietrafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 11 u.d.p. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.