VII SA/Wa 2450/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w K. wystąpiła do GDDKiA Oddziału w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego do pozostającej własnością wnioskodawcy działki budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] z drogi publicznej - ul. [...] (droga wojewódzka [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]. Zastępca Dyrektor Oddziału w [...] z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pełniąca funkcję zarządcy ww. węzła drogowego nie posiada w ewidencji, rejestru jak również dokumentu potwierdzającego fakt istnienia zjazdu publicznego w miejscu objętym wnioskiem. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa, w tym art. 6 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wnioskodawcy, w sytuacji gdy wszelkie dane wymagane dla wydania zaświadczenia pozostają w dyspozycji organu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia o zgodnie z treścią złożonego wniosku. Powołała się na pismo organu z dnia 19 maja 2014 r., w którym potwierdzono istnienie zjazdu publicznego do działki nr [...]. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie GDDKiA wskazał, że istniejący zjazd powstał przed budową węzła. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wydawał zgody na jego lokalizację, ani go nie wykonywał. Zaznaczył, że zjazdy dzielimy na zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne. Przywołał § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), wskazał, że zjazd publiczny to zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu zarządcy drogi nie wynika, iż ww. zjazd jest zjazdem publicznym. Z powołanych przez spółkę dokumentów nie wynika jednoznacznie jakiego rodzaju jest ww. zjazd. Ponadto, część przytoczonych danych nie znajduje się w bezpośrednim posiadaniu organu. Stwierdził, że jeśli potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów. Wskazał ponadto, że stwierdzenie zawarte w powołanym przez stronę piśmie dotyczące istnienia zjazdu publicznego do działki nr [...], należy traktować jako przypuszczenie. Stwierdził, że zjazd służył kiedyś do obsługi obiektu, w którym prowadzono działalność gospodarczą (tzw. zajazdu "[...]", zlikwidowanego w 2004 r.). Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego, mimo że organ jako zarządca odcinka drogi obejmującego przedmiotowy zjazd jest z mocy prawa zobowiązany do posiadania pełnej jego dokumentacji, a tym samym jest zobowiązany do wydania żądanego zaświadczenia. Zarzuciła również naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności determinujących obowiązek wydania wnioskowanego zaświadczenia, w szczególności pominięcie istnienia legalnego zjazdu publicznego zlokalizowanego na odcinku drogi znajdującej się w zarządzie organu. W uzasadnieniu skargi Spółka uznała za bezsporne, że przedmiotowy zjazd zlokalizowany jest na odcinku drogi znajdującej się w zarządzie organu. Bezsporne jest również, że zjazd powstał przed przebudową węzła [...], która skutkowała przejęciem przez organ zarządu nad terenem, na którym zlokalizowany jest zjazd. Zaznaczyła, iż obowiązkiem organu w świetle art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych jest prowadzenie ewidencji dróg. Jeżeli organ będący zarządcą drogi deklaruje, że nie posiada informacji o zarządzanym przez siebie obiekcie, to nie tylko świadczy o naruszeniu podstawowych obowiązków ewidencyjnych, lecz poddaje w wątpliwość możliwość wykonywania pozostałych obowiązków zarządcy drogi, które warunkują bezpieczeństwo ruchu drogowego. Posiadanie pełnej dokumentacji o zarządzanych przez siebie obiektach determinuje możliwość wykonywania obowiązków zarządcy drogi, który musi znać stan swojego posiadania. Skarżąca zarzuciła zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności determinujących obowiązek wydania zaświadczenia. Spółka podała, że przedmiotowy zjazd, zwany potocznie "[...]", prowadzi do działki nr [...] i zlokalizowany jest w południowej części działki nr [...]. Zjazd ten jest połączeniem istniejącej drogi wewnętrznej zlokalizowanej na części dz. nr ewid. [...] , [...] obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr", czyli jest to obiekt określony w § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 14 maja 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd publiczny istnieje w tym miejscu od co najmniej roku 1999, obsługując wcześniej zajazd [...], a po likwidacji budynku, teren, na którym trwa budowa centrum handlowego realizowana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazała, że teren lokalizacji wskazanych działek objęty jest Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...].12. 1999. Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].02.2000 r. Z zapisów planu nie wynika, by istniał zakaz obsługi komunikacyjne przez istniejący zjazd, który w czasie uchwalania m.p.z.p. był poza zakresem zarządu GDDKiA i nie był objęty obszarem oddziaływania węzła. Podniosła, że istnienie zjazdu można łatwo zweryfikować poprzez ogólnie dostępne portale, potwierdzone zostało również przez sam organ, który zamierzał zlikwidować zjazd. Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, na okoliczność istnienia zjazdu publicznego, jego lokalizacji i możliwości połączenia przedmiotowego terenu z drogą publiczną: 1) inwentaryzacji zjazdu z ul. [...] do działki ewidencyjnej nr [...] w B. wykonanej przez uprawnionego geodetę J. S. w dniu 14 maja 2014 r., 2) dwóch wydruków z serwisu geoportal.gov.pl, 3) odpisu pisma z dnia 16 czerwca 2014 r., znak [...], 4) odpisu protokołu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], 5) odpisu pisma WINB z dnia 18 lipca 2014 r., znak [...], 6) odpisu pisma Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia 10 lutego 2014 r. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że jeśli na skutek własnych zaniedbań ewidencyjnych organ nie może stwierdzić istnienia zjazdu, to powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i uzupełnić swój zasób informacji do stanu zgodnego z prawem a następnie wydać zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach zatem, to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie zjazdu publicznego do pozostającej własnością wnioskodawcy działki budowlanej składającej się ze wskazanych działek ewidencyjnych z drogi publicznej - ul. [...] (droga wojewódzka [...]) na odcinku zlokalizowanym w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...], drogi ekspresowej [...], drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ nie posiadał w swoich zasobach potwierdzenia, że istniejący (faktycznie) zjazd jest zjazdem publicznym, stąd odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest prawidłowa. Stawianie zarzutu organowi, że istniejący zjazd jest zjazdem publicznym i organ winien uzupełnić swój zasób informacji a następnie wydać zaświadczenie nie znajduje uzasadnienia. Jeszcze raz należy powtórzyć, że postępowanie wyjaśniające musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. wnioski dowodowe strony skarżącej, złożone w toku tej rozprawy, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowane dowody zmierzały do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego jak wskazano wyżej nie przeprowadza się w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów miało prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdy tymczasem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.