I OSK 2440/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 17/15 w sprawie ze skargi Z. I. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy K. postępowania rozgraniczeniowego: oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, II SAB/Rz 17/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy K. postępowania rozgraniczeniowego: 1. zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 marca 2011 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 5 000 zł; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej Z. I. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spełniła wymóg formalny wniesienia skargi, ponieważ zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu - zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy K. sprawy w ustawowym terminie. Zostało ono merytorycznie rozpatrzone postanowieniem Kolegium z [...] lipca 2014 r. nr [...]. Postanowieniem tym SKO w Przemyślu uznało zażalenie za uzasadnione; wyznaczyło organowi I instancji 60 dniowy termin do rozpatrzenia sprawy liczony od dnia otrzymania niniejszego postanowienia; zarządziło wyjaśnienie przez Wójta Gminy K. przyczyn uchybienia terminu i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., a także obowiązku wynikającego z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] lipca 2014 r. nr [...]. Wójt Gminy K. wskazując na bezzasadność skargi powołał się na fakt, że upoważnił do prowadzenia czynności z ustalenia przebiegu granic geodetę wskazanego przez wnioskodawców. Wójt prowadząc postępowanie ocenia prawidłowość wykonanych czynności przez geodetę oraz zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu. W przypadku wadliwego wykonania czynności zwraca dokumentację upoważnionemu geodecie do poprawienie lub uzupełnienia. Wójt wskazał, że to strona zawiera umowę cywilno-prawną z geodetą na wykonanie rozgraniczenia, w której zawiera cenę wykonania usługi oraz przewidywany termin zakończenia prac geodezyjnych. Wójt wskazał na istnienie "patowej" sytuacji, bowiem po upływie 4 lat geodeta nie wykonał i nie oddał operatu rozgraniczeniowego. Wójt stwierdził, że w zaistniałej sprawie jest bezradny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodził się z samooceną Wójta Gminy K. zawartą w odpowiedzi na skargę, której treść jednoznacznie wskazuje, że ta bezradność jest efektem nieznajomości prawa, której efekty są zawsze szkodliwe. Stanowisko Wójta Gminy K. w pozostałym zakresie jest niezasadne i sprzeczne z przepisami prawa. Prawo geodezyjne i kartograficzne ani wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) nie przewidują sytuacji, w której wnioskujący o rozgraniczenie miałby wskazywać uprawnionego geodetę czy też uiszczać zaliczkę na pokrycie kosztów jego wynagrodzenia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie na co wskazuje treść pisma geodety z 16 marca 2011 r., a także liczne pisma Wójta Gminy K. zalegające w aktach sprawy, w tym w szczególności pismo z 3 października 2013 r., w którym zobowiązał wnioskodawców do wskazania na piśmie z imienia i nazwiska geodety, którego należy upoważnić do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w tym postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, o dostarczenie umowy spisanej pomiędzy Państwem, a uprawnionym geodetą, którego należy upoważnić do wykonywania czynności ustalenia, przebiegu granic w tym postępowaniu rozgraniczenie nieruchomości po cofnięciu upoważnienia udzielonego geodecie A. D. oraz do złożenia pisemnego oświadczenia o dokonaniu rozliczenia wszelkich zobowiązań finansowych z tym geodetą do 24 października 2013 r. Zgodnie z art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W myśl natomiast art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zasadą jest, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje uprawniony geodeta upoważniony przez organ (art. 31 ustawy). Zatem w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie rozgraniczeniowym spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety. Organ nie tylko może, ale musi zwrócić się do uprawnionego geodety o wykonanie dokumentacji rozgraniczeniowej, ponieważ taki obowiązek wynika z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do treści art. 261 § 1 k.p.a. obowiązek uiszczenia z góry opłat i kosztów postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa. W postępowaniu rozgraniczeniowym wójt może zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów wynagrodzenia należnego biegłemu. Taką możliwość stwarza art. 262 § 2 k.p.a. Powołany przepis nie przewiduje jednak żadnych negatywnych konsekwencji procesowych w wypadku zignorowania przez stronę żądania organu. W szczególności nie uprawnia organu do zwrotu wniosku o rozgraniczenie na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona nie wskaże geodety ani nie wyłoży zaliczki na poczet jego wynagrodzenia, organ nie może uchylić się od prowadzenia postępowania. Powinien wtedy tymczasowo wyłożyć ze środków budżetowych kwotę niezbędną do zapłaty wynagrodzenia należnego geodecie i jednocześnie z wydaniem decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ uwarunkował prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego od zachowania się wnioskodawców wedle wskazań organu (przedłożenie umowy z uprawnionym geodetą i uiszczeniem temu geodecie zaliczki), które nie znajdowały umocowania w przepisach prawa. Umknęło uwadze organu, że uprawniony geodeta działa z upoważnienia tegoż organu. Przepisy art. 35 i 36 k.p.a. stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących rozgraniczania nieruchomości. Terminy miesięczne oraz dwumiesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Trudności organu z ustaleniem uprawnionego geodety, nie mogą usprawiedliwiać terminu załatwienia sprawy tak rażąco wykraczającego poza terminy określone w art. 35 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już ponad pięć lat. Wniosek o rozgraniczenie został złożony do organu 15 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uznało zażalenie Z. i M. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadne i wyznaczyło Wójtowi Gminy K. prawie dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Sprawa nie została załatwiona nie tylko w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ale także w terminie wyznaczonym w postanowieniu SKO. O niezałatwieniu sprawy do dnia rozprawy świadczy treść udzielonej odpowiedzi na skargę, potwierdzającej błędną praktykę organu w zakresie prowadzenia spraw o rozgraniczenie nieruchomości. Obecna na rozprawie skarżąca Z. I. potwierdziła, że sprawa nadal jest niezałatwiona. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna. Oceniając prowadzone postępowanie, Sąd I instancji uznał, że było ono prowadzone przewlekle i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku z 29 kwietnia 2015 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 (publ. LEX nr 1299457), zgodnie z którym rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. 2 u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W przekonaniu Sądu I instancji, postępowanie Wójta Gminy K. było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż – jak wynika z okoliczności sprawy – jego postępowanie nie cechowała wola załatwienia sprawy, jak i pominięto wszelkie wymogi procedury przewidzianej prawem. Organ nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale i nie podawał w istocie żadnych przyczyn zwłoki. Za usprawiedliwienie przyczyny zwłoki nie można uznać okresu, gdy uprawniony geodeta miał złamaną rękę, tym bardziej, że nie zostało to potwierdzone żadną dokumentacją medyczną. Opóźnienie o 7 tygodni nie ma wpływu na sam czas prowadzenia postępowania przez 5 lat i tłumaczenie się bezradnością organu (vide odpowiedź organu na skargę). Wójt Gminy K. zignorował też termin załatwienia sprawy określony w postanowieniu SKO w Przemyślu. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził po stronie organu rażące naruszenie prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany był, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość prowadzonego postępowania przez 5 lat, a także nieznajomość prawa po stronie organu w zakresie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy K., zaskarżając go w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzającej organowi grzywnę – pkt 2 i 3 wyroku. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu kasator podniósł, że rozstrzygnięcie Sądu w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest trafne. Wójt Gminy K., prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku Z. i M. I., podjął szereg czynności. Do upoważnionego geodety były wysyłane liczne wezwania do przedłożenia operatu technicznego rozgraniczenia nieruchomości (o wezwaniach tych organ informował strony postępowania). Wskazano, że 8 stycznia 2014 r. geodeta złożył organowi operat techniczny, jednakże z uwagi na błędy stwierdzone w tym operacie został on niezwłocznie, tj. 16 stycznia 2014 r. zwrócony geodecie celem jego poprawienia i uzupełnienia. Nieuzasadnione są również zarzuty Sądu pod adresem organu, że nie powołał on w istocie żadnych przyczyn zwłoki. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ zawiadamiał strony postępowania o wszelkich czynnościach podjętych w sprawie, jak i o okolicznościach, które uniemożliwiały terminowe zakończenie postępowania. W żaden więc sposób nie można przyjąć, tak jak zrobił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie organu "nie cechowała wola załatwienia sprawy". Co prawda postępowanie administracyjne z wniosku Z. i M. I. toczy się już ponad cztery lata, co może świadczyć o przewlekłym jego prowadzeniu, jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i czynności faktycznie podjęte przez organ administracyjny, nie można twierdzić, że organ prowadził to postępowanie z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 5.000 złotych. Sąd przywołał podstawę prawną, w oparciu o którą wymierzył grzywnę, jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie nie uzasadnił w sposób wystarczający przyczyn, dla których wymierzył ją we wspomnianej wysokości. Zawarte w treści uzasadnienia stwierdzenie, że wysokość grzywny Sąd miarkował uwzględniając długość prowadzonego postępowania przez 5 lat i nieznajomość prawa po stronie organu w zakresie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, nie spełnia zdaniem skarżącego kasacyjnie wymogu nałożonego przez Sąd w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Grzywny wymierzane organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. mają charakter dyscyplinujący. W przepisie tym ustawodawca określił jedynie górną granicę grzywny, a w pozostałym zakresie ustalenie jej wysokości pozostawił sądom. Sąd wymierzający grzywnę powinien zatem w sposób szczegółowy wskazać i uzasadnić przyczyny, dla których wymierza je w konkretnej wysokości. Należy zauważyć ponadto, że o orzecznictwie sądów administracyjnych rzadko wymierzane są grzywny w tak wysokich kwotach. Koniecznym zatem było wyczerpujące uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyczyn, dla których Sąd ten wymierzył grzywnę Wójtowi Gminy K. w kwocie 5.000 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymaganiom, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. jest bezzasadny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie stwierdził, że po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły i z łatwością dostrzec można rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36, jak również art. 8 i art. 12 k.p.a. W toku postępowania, Wójt Gminy K. nie tylko nie podejmował żadnych czynności, ale i nie podawał w istocie żadnych przyczyn zwłoki. Sprawa nie została załatwiona nie tylko w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ale także w terminie wyznaczonym w postanowieniu SKO w Przemyślu. W judykaturze przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wobec tego wskazane fakty i postawa objętego skargą organu spowodowały, że przyjąć należy, iż w niniejszym przypadku miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania o charakterze kwalifikowanym. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3, art. 36§ 1 i 2 , art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie się bronić przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Jako organowi właściwemu w sprawie służy mu domniemanie fachowości, bo to do jego obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Jeżeli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Innymi słowy mówiąc, organ nie może się tłumaczyć, że nie umie dokonać interpretacji przepisu mającego zastosowanie w sprawie, w której prowadzi postępowanie. Również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł jest bezzasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Artykuł 154 § 6 powoływanej ustawy stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie NSA w sytuacji ustalonej przez Sąd I instancji, grzywna w kwocie 5.000 zł mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Sąd I instancji uzasadniając wymierzenie organowi grzywny powołał się na obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 20 lutego 2015 r. poz. 221), zgodnie z którym przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3.308,33 zł, a w drugim półroczu 2014 r. wyniosło 3.389,90 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie miarkował wysokość grzywny uwzględniając fakt, że postępowanie prowadzone było przez prawie 5 lat (wniosek o rozgraniczenie został złożony do organu 15 marca 2011 r.), a także nieznajomość prawa po stronie organu w zakresie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (organ uwarunkował prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego od zachowania się wnioskodawców wedle wskazań organu, tj. przedłożenia umowy z uprawnionym geodetą i uiszczenia temu geodecie zaliczki, które to wskazania nie znajdowały umocowania w przepisach prawa). Tym samym zaskarżonemu orzeczeniu nie można zarzucić naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł , bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.