II SA/Gl 4/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P., B. P.-Ł., P. P., I. N., K. U., R. K., Z. N., Z. N. i R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. R. N., Z. N., Z. N., R. K., I. N., P. P., B. P.-L., J. P. i K. U., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną – ul. [...], które zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oznaczone zostały jako działki geodezyjne o nr 1, 2 oraz 3, k.m. nr [...], obręb [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej zwanej ustawą), decyzjami z dnia [...]r., oznaczonymi numerami: [...],[...]oraz [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną gminną, ul. [...], położonych w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...], oznaczonych na mapie jako działki nr: 2 o pow. 0,0267 ha (wydzielona z działki nr 4), działka nr 1 o pow. 0,0325 ha (wydzielona z działki nr 5) oraz działka nr 3 o pow. 0,0088ha (wydzielona z działki nr 162/2), stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność: M. P., Z. N., R. N., M. R., I. P., K. U., J. N., I. N., R. K., Z. N. M. P. zmarła w dniu 16 stycznia 2010 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt [...] nabyli: B. P.-L. i P. P. J. N. zmarła w dniu 8 sierpnia 2011 r., spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt [...] nabyli: Z. N. i R. N. Z kolei M. R. zmarł w dniu 8 września 2004 r., a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt [...] nabyła I. P., która następnie zmarła w dniu 20 marca 2010 r., zaś spadek po niej na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia 13 kwietnia 2010 r. nabył J. P. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r., nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty powyższego odszkodowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 73 ust. 4 ustawy wyjaśniając, że przepis ten stanowi, iż wniosek o odszkodowanie winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem organu pierwszej instancji, wskazany przez ustawodawcę termin składania wniosków ma charakter terminu zawitego, który nie podlega przywróceniu. Dodatkowo podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (Dz.U. Nr 160, poz. 1275) orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej Konstytucją). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, zarówno wnioskodawcy, jak i ich poprzednicy prawni, nie złożyli w ustawowym terminie, tj. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – wniosku o odszkodowanie za wymienione wyżej nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Wobec czego roszczenie o ustalenie odszkodowania stosownie do art. 74 ust. 4 wygasło. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o jej uchylenie i ustalenie należnego odszkodowania, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim obrazę art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). poprzez uchybienie terminów wskazanych do załatwienia sprawy i tym samym spowodowanie przewlekłości postępowania. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegające na odmowie ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania mimo, iż prawo własności chronione jest w ustawie zasadniczej, a z tytułu jego utraty Konstytucja przewiduje odszkodowanie, a ponadto obrazę przepisu art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zastosowanie tego przepisu jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 73 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w dniu 27 stycznia 2011 r., a zatem dopiero w tej dacie wnioskodawcy powzięli informację o toczącym się postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości. Decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa ww. nieruchomości, stała się ostateczna w dniu 27 marca 2014 r., tym samym nie było możliwe zachowanie terminu do złożenia wniosku do dnia 31 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została unormowana w art. 73 ustawy oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wojewoda [...] ustalił, że wniosek złożony został po upływie ustawowego terminu wobec tego roszczenie o odszkodowanie wygasło. Nawiązując do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 33/07, Wojewoda [...] wskazał m.in., że wszystkie osoby, które utraciły własność na mocy art. 73 powołanej ustawy miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. ) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia do wojewody o potwierdzenie przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (Dz.U. Nr 115, poz. 674) potwierdzający powyższe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego naruszenia terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy uznał, że Prezydenta Miasta K. pozostawał w bezczynności, skoro wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 31 lipca 2013 r., a organ ten udzielił wnioskodawcom wyjaśnień dopiero w dniu 13 czerwca 2014 r., zaś decyzję wydał w dniu [...] r. Mając na uwadze poczynione ustalenia, organ odwoławczy stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu, roszczenie o odszkodowanie wygasło i brak jest możliwości jego ustalenia na rzecz wnioskodawców. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. J. P., B. P.-L., P. P., I. N., R. K., Z. N., R. N., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Wojewody [...], domagając się jej zmiany poprzez ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. poprzez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienia skarżących własności bez ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania. Dalej wskazano, że do dnia 31 grudnia 2005 r., a zatem do daty, kiedy możliwe było złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania, skarżący nie byli jeszcze spadkobiercami i żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia praw do nabycia spadku nie toczyło się, a właścicielka ujawniona w księgach wieczystych – M. N. zmarła w dniu 12 sierpnia 1945 r. Nadto podniesiono, że skarżący złożyli również pozew o odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez Miasto K. z nieruchomości objętej wywłaszczeniem za okres 2008 r. do 2011 r. Powództwo w sprawie przed Sądem Rejonowym K. w K., sygn. akt [...] zostało jednakże w całości oddalone z uwagi na prawomocne decyzje Wojewody [...] z lutego 2014 r. Dodatkowo podniesiono, że mimo odmowy wypłaty odszkodowania za zajęte nieruchomości, skarżący do 2013 r. opłacali podatek od nieruchomości w pełnej wysokości i dopiero obecnie toczy się postępowanie o ustalenie jego nowej wysokości. Zdaniem skarżących organy winny zastosować przepisy umożliwiające ustalenie i wypłatę odszkodowania zgodnie z zasadami przyświecającymi państwu prawa, art. 73 ustawy stanowi natomiast lukę prawną, która naraża obywateli na nieodwracalną szkodę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy orzekające nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja Wojewody. Jednocześnie z mocy art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W świetle powyższej regulacji przesłankami do uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: - pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca obwarował zatem terminem możliwość składania przez poprzedniego właściciela wniosku o odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Nie ma natomiast prawnego znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił żadnego terminu do wydania przez wojewodę powyższej decyzji. Decyzja wojewody może wobec tego zapaść po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilkakrotnie badał konstytucyjność tego przepisu. W przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (Dz.U. Nr 169, poz. 1782) Trybunał uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał jednoznacznie przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Zauważyć wypada, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Sędziowie podlegają zaś Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to brak podstaw do odmowy zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej przepisu rangi ustawowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek ww. skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Gminy K., zajętych pod drogę publiczną działek oznaczonych numerami: 1, 2 i 3, został złożony w dniu 12 lipca 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że zmiana stanu prawnego nie została ujawniona w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów przed upływem terminu składania wniosków o odszkodowanie, z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] 2014 r. decyzji w trybie art. 73 ust. 1 i 3a tej ustawy. Skarżący podnoszą, że złożenie wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. było niemożliwe z uwagi na nieuregulowane stosunki własnościowe wszystkich spadkobierców. Wskazać jednak trzeba, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Jak już wskazano na wstępie, upływ ustawowego terminu składania wniosków o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne z mocy art. 73 ustawy, skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Złożenie wniosku o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 2005 r. oznacza więc niemożność rozpatrzenia sprawy co do istoty przez ustalenie bądź odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. Taki stan rzeczy obliguje zaś organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z treścią tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jednakże w przepisie tym zawarto odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie prawa własności. Taką właśnie normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. W pozostałej części art. 1 Protokołu Nr 1 wskazano ponadto, że ww. postanowienia dotyczące ochrony własności w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje natomiast zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w art. 1 powyższego Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego dla oceny zgodności decyzji z prawem bez znaczenia jest zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).