I OSK 2857/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M., M. M., R. B. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 5/15 w sprawie ze skargi T. M., M. M., R. B. i I. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Po 5/15 oddalił skargę T. M., M. M., R. B., I. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o reformie rolnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. M., M. M., I. B. i R. B. zwróciły się pismem z dnia [...] października 2013 r. do Starosty Powiatowego we W. na podstawie art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.), o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w M. gm. N., zapisaną w dawnej księdze wieczystej Tom III K. 1 Sądu Rejonowego w [...], stanowiącą własność T. K., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej). We wniosku wskazano, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przejęto bez odszkodowania majątek stanowiący własność T. K., którego wnioskodawczynie są spadkobierczyniami, w dowód czego przedstawiono stosowne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z wywłaszczoną nieruchomość opisaną we wniosku z dnia [...] października 2013 r. T. M., M. M., I. B. i R. B. wniosły odwołanie od powyższej decyzji Starosty W., żądając jej uchylenia i ustalenia odszkodowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiący podstawę pozbawienia T. K. prawa do jego majątku nie został nigdy wyeliminowany z obrotu prawnego i jako akt obecnie obowiązujący wywiera nadal skutki prawne. T. M., J. M., R. B. i I. B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wniosły w trybie art. 193 Konstytucji RP o wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 ust. 1-4, art. 129 ust. 1-5, art. 130 ust. 1-2, art. 131 ust. 1-5, art. 132 ust. 1-8, art. 133 ust. 1-2, art. 134 ust. 1-4 i art. 135 ust. 1-7 u.g.n. z preambułą Konstytucji RP oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1-3. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżące są spadkobierczyniami T. K. oraz że przedmiotowa nieruchomość położona w M. o pow. [...] ha została przejęta przez Skarb Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 1944 r. następowało bez odszkodowania, co wprost wynikało ze zdania drugiego art. 2 ust. 1 dekretu. Dekret z 1944 r. nie został derogowany. Dekret ten nigdy nie był zmieniony poprzez dodanie do niego przepisów o wypłacaniu odszkodowania właścicielom przejętych przez Państwo nieruchomości. Nie wprowadzono również żadnego przepisu w odrębnych ustawach, które by wprost takie odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na podstawie tego dekretu przewidywało. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw by stosować w niniejszej sprawie art. 233 u.g.n., czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym. W ocenie Sądu nie było podstaw do zwracania się w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o badanie zgodności przepisów art. 128 ust. 1 i art. 129 ust 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. z preambułą Konstytucji, oraz jej art. 2, art.7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1 -3. Przepisy te nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, są jasne i czytelne. Sąd również nie znalazł podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o badanie zgodności z preambułą Konstytucji i w/w jej przepisami wskazanych przez skarżące art. 128 ust. 2 – 4, art. 129 ust. 2 – 5 pkt 1 i 2, 130 – 135, dotyczących zasad ustalania odszkodowania, które to przepisy nie mają zastosowania w sprawie, a tym samym ich interpretacja nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżące w skardze nie wskazały na czym polega niekonstytucyjność przepisów u.g.n. z rozdziału III. Podkreślały jedynie brak norm intertemporalnych pozwalających na zastosowanie tych przepisów do wywłaszczeń dokonanych na mocy dekretu z 1944 r., co pozostaje w gestii ustawodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły: T. M., J. M., R. B. i I. B., zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. :  - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 w tym szczególności litera e, dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust li 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r.(Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 i w tym w szczególności litera e, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono: - naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 141 pkt 4 p.p.s.a w w związku z art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 i w tym w szczególności litera e, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art. 7, art, 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust li 2, art 46,. art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r.(Dz.U. Nr 78. poz. 483) poprzez przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach dekretu o reformie rolnej nie należne jest odszkodowanie oraz nie rozważenie czy taka interpretacja jest zgodna z nomami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Podstawowych Wolności. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1, art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z sytuacją osób, które wywłaszczono na podstawie decyzji lub też które wyzbyły się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wprost bowiem w art. 19 dekretu byli właściciele ziemscy zostali uznani za osoby wywłaszczone. Odebranie majątku na podstawie aktu prawnego, a nie aktu administracyjnego lub umowy cywilnoprawnej jest tożsame w skutkach, który jest taki sam tj. pozbawienie prawa własności. Wszystkie podmioty zatem, którym odebrano nieruchomość, czy to na podstawie aktu prawnego, decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej, winny być równo traktowane i nie można różnicować ich sytuacji prawnej w zależności od podstawy, na której zostali wywłaszczeni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii czy przepisy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą stanowić samoistną podstawę do wydania przez starostę decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust.1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustawodawca w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidział możliwość wydania odrębnej decyzji o wypłacie odszkodowania w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela szeroko zaprezentowany w skardze kasacyjnej i utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w rezultacie zastosowania i art. 233 u.g.n., ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08, 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08, 6 marca 2012 r., I OSK 397/11, 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13, 17 września 2015 r. I OSK 90/14, 3 marca 2017, I OSK 1249/15). To jednak, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że może być zastosowany do każdego przypadku pozbawienia praw do nieruchomości bez odszkodowania, a w szczególności, że może stanowić podstawę do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należy bowiem podkreślić, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest obowiązywanie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Art. 128 ust. 1 u.g.n., wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie może być uznany za taki przepis w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje bowiem ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu, zaś zgodnie z definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa w drodze decyzji. Tymczasem prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu i to przejście prawa własności nie było uzależnione od jakichkolwiek aktów stosowania prawa (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 kwietnia 1996 r., W 5/95, uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. , III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109). Jakkolwiek zatem nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu o reformie rolnej rodziła skutek w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego (tak też w wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 2635/14). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie istotne jest zatem rozróżnienie przypadków pozbawienia własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które nastąpiło z mocy samego prawa i do których nie ma zastosowania przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., od przypadków wywłaszczenia na podstawie decyzji, do których przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, umożliwiając wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności przyjęcia, że art. 128 ust 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, z przywołanymi w skardze kasacyjnej postanowieniami Konstytucji RP, należy zauważyć, że kompetencje w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przysługują tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. (SK 5/01, OTK 2001/ 8/ 266) stwierdzając, że dekret miał charakter epizodyczny o jednorazowym skutku w momencie jego wejścia w życie (13 września 1944 r.) i z tym momentem niejako "skonsumował się" nie wywołując już w okresie późniejszym żadnych skutków prawnych. Orzeczenie to, prowadzące faktycznie do pośredniego usankcjonowania kwestionowanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jakkolwiek kontrowersyjne, o czym świadczy choćby liczba zdań odrębnych, wyłącza ponowne przedstawienie takiego samego zagadnienia prawnego. Powyższe oznacza, jak to wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – jako że nie został nigdy derogowany przez prawodawcę – nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, słusznie zauważył, że "skonsumowanie" się jakiegoś przepisu nie oznacza utraty jego mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważenia trwałości tych skutków. Ponieważ zatem nie doszło do utraty mocy obowiązującej dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można skutecznie podważyć wywołanych przez niego skutków w postaci przejęcia wymienionych w nim nieruchomości ziemskich tak jak wskazano w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu "bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa". Skoro dekret ten, nie przewidujący żadnego odszkodowania dla właścicieli przejętych nieruchomości, pozostaje w systemie prawa jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych, to niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., która pozwalałaby na przyznanie odszkodowania na jego podstawie, podczas gdy przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji o wypłacie odszkodowania tylko w takim przypadku gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak słusznie wskazał w tym kontekście Sąd Najwyższy, niezależnie od wątpliwej legitymacji Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego oraz aksjologicznej oceny dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jego obowiązywanie, ze względu na wywołane skutki, wymyka się z zakresu kontroli sądowej i wymaga takich zmian systemowych, które należą wyłącznie do ustawodawcy (por. wyroki SN z 16 listopada 2004 r., III CK 322/04, , z 17 lutego 2010 r., IV CSK 345/09 , z 6 października 2010 r., II CSK 174/10, z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.