IV SAB/Wa 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 października 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] w W.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. Zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. S.A., zwany dalej "B." - który wstąpił w prawa P. S.A., - reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniósł skargę na bezczynność Prezydenta W., polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, wydzieloną pod drogę, położoną w W. [...] (działka ew. nr [...] ob. [...]). B. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 1 I. Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Uniemożliwia bowiem realizację prawa podmiotowego, które B. nabył ex lege (prawo do odszkodowania). Wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 798/10) oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 687/11), Skarżącemu niewątpliwie przysługuje odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest - w ocenie skarżącego - ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności, w sytuacji gdy przysługuje prawo do odszkodowania, jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że B. zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący podniósł, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność organu I. instancji. Wskazał, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał B. do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to – zdaniem strony -działanie zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zażalenie na bezczynność nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywilnoprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. B. wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności na raty oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem z 12 października 2012 r. został powołany zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw, dotyczących propozycji, organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował B. o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Podniesiono, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej wcześniejszego użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa, jako właściciela oraz wpisania Miasta W., jako właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną. Organ podniósł, że skarżący jest nową spółką, z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania - etap uzgodnień. W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. Skarżący, odnosząc się do wznowienia, na wniosek A., postępowania zakończonego decyzją podziałową. Wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania. Organ nie będzie mógł bowiem uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych, dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek, z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania. W kwestii stanowiska organu odnośnie niezakończenia negocjacji, Skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań, poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji i wszczęte postępowanie administracyjne. Przypomniano, że prawo do odszkodowania zostało potwierdzone prawomocnym (wyrok o sygn. akt I SA/Wa 798/10). Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym były prowadzone w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu, skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do dnia 31 stycznia 2013 r., pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność. Pismem procesowym z 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania; do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...]. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niezasadna, wobec wydania postanowienia z [...] listopada 2013 r. i oddalił skargę. Rozpoznając sprawę, w następstwie wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 609/14), uchylił orzeczenie sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał m. in.: - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego; środki przewidziane w art. 149 nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają - w szerszym zakresie - zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych, - w praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy - - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnym wymierzeniu grzywny, - za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. wyraz "jednocześnie"; zwrot ten nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie; przeciwnie z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, - na gruncie rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do badania i orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w sytuacji zatem, gdy zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że sąd jest zwolniony od oceny, czy organ nie pozostawał w bezczynności w okresie poprzedzającym podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania; z uwagi na fakt, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego znosi skutki bezczynności w tym znaczeniu, że na dzień orzekania sąd nie może nałożyć na organ obowiązku wydania decyzji, to jednak zobligowany jest do podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - rozpoznając ponownie sprawę Sąd I. instancji ma ustalić, czy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania stało się ostateczne; jeżeli postępowanie administracyjne jest nadal zawieszone, Sąd oceni zachowanie przez organ terminów prawnie określonych według art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz realizację zasad ogólnych wynikających z art. 7, art. 8 oraz art. 12 Kodeksu w kontekście stwierdzenia, czy bezczynność w tym czasie miała miejsce i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; natomiast w przypadku, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, Sąd zobligowany będzie, w razie stwierdzenia bezczynności, do orzeczenia również, co do zobowiązania organu do wydania aktu. Na pytanie Sądu organ pismem z 8 kwietnia 2015 r. wskazał, że postanowienie z [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym – zażalenie na nie, nie zostało dotychczas rozpatrzone. Na rozprawie (29 kwietnia 2015 r.) Pełnomocnik strony skarżącej kwestionował zasadność wydania postanowienia z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powoływał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2704/13 podnosząc, że sąd administracyjny może - w ramach danego postępowania - dokonać oceny, czy zawieszenie postępowania było zasadne i – ewentualnie - zobowiązać organ do wydania decyzji, pomimo jego zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zam.) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono zadość temu wymaganiu wnosząc zażalenie do Wojewody Mazowieckiego, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy zostało ono rozpatrzone. Dodatkowo przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania został wniesiony 12 października 2009 r.. Po zwrocie akt do organu, w związku z uprawomocnieniem wyroku sygn. akt I SA/Wa 798/10, którym wyeliminowano z obrotu dotychczasowe orzeczenie w przedmiocie odszkodowania za przedmiotowa działkę, 29 czerwca 2012 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli organu oraz podmiotów zainteresowanych uzyskaniem odszkodowania, w celu omówienie możliwości dalszego procedowania w zakresie ustalenia formy płatności odszkodowania, z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu z rejonu W., w szczególności przedmiotowej działki gruntu. Określone działania były - co bezsporne - podejmowane przez organ administracji także w okresie późniejszym (dalsze spotkania, korespondencja, powołanie zespołu negocjacyjnego)) jednak nie doprowadziło to do załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy uznać, że organ administracji pozostawał w bezczynności. Identycznie sytuację tą ocenił Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z 30 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 624/14 i 645/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA".), gdzie sprawy dotyczyły kwestii odszkodowań dla B. za inne działki ewidencyjne, w sprawach o analogicznych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu w obecnym składzie organowi można przypisać bezczynność, bowiem sprawa nie została załatwiona w terminach zakreślonych w K.p.a. (art. 35), jedynak nie ma ona charakteru rażącego, skoro podejmowane były określone działania (analogicznie wyroki o sygn.. akt I OSK 624/14 i 645/14). W takim przypadku kwotą stosownej grzywny jest 500 zł. Sąd, orzekając w tym składzie, miał na uwadze, że w innych analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oddalał także skargi na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa a stosownej kwotą grzywny jest 1000 zł (tak np. sygn. akt I OSK 461 i 644 - dostępne w CBOSA). Jednak sformułowanej w tych orzeczeniach oceny nie podziela. Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej, aby przedmiotem oceny, w kontekście pozostawania organu w bezczynności, uczynić również postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] listopada 2013 r. Mając na uwadze, że w judykaturze bywa prezentowany pogląd o możliwości dokonania oceny tego rodzaju aktów w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności, Sąd go nie podziela. Skoro postanowienie tego rodzaju noże być, w stosownym trybie, przedmiotem zaskarżenia (art. 3 §. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.), kontrola jego legalności wykracza poza granice niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taką ocenę prawną sformułował także Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 609/14 – zakreślając ramy postępowania dla sądu niższej instancji, w kontekście potrzeby uwzględnienia pozostawania bądź nie w obrocie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji nie było postaw do zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie w określonym terminie, zaś przedmiotem rozważań była bezczynność przed wydaniem aktu w przedmiocie zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu nie ma w takim przypadku przesłanek dla orzekania w sentencji orzeczenia o umorzeniu w części postępowania. Przedmiotem orzekania była bowiem kwestia bezczynności organu i w tym zakresie Sąd sprawę rozpatrzył w całości, formułując orzeczenie w zakresie, w jakim skarga mogła zostać uwzględniona. Brak z kolei podstaw w procedurze sądowoadministracyjnej do formułowania orzeczenia o częściowym oddaleniu skargi (patrz expressis verbis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i – a contrario - np. brzmienie art. 145 §. 1 zdanie wstępne). Trafne są zarzuty skargi, gdy wskazuje się, na naruszenie stosownych norm postępowania, zakreślających terminy załatwiania spraw oraz zasady ogólne postępowania (art. 7, 8 i 12 K.p.a.). Z kolei przedwczesny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, regulujących zasady wypłaty odszkodowań, dotyczących tej kwestii konstytucyjnych reguł ochrony własności czy umów międzynarodowych, poprzez faktyczne uniemożliwienie uzyskania odszkodowania. Zarzuty tego rodzaju Strona będzie mogła formułować, gdy nie możliwe okaże się otrzymanie odszkodowania, pomimo wyczerpania stosownych procedur, w tym dotyczących zwalczania bezczynności organów administracji bądź przewlekłości postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Sąd uznał za zasadne orzec o zwrocie opłaty skarbowej uiszczonej tylko od jednego pełnomocnictwa, pomimo poniesienia jej przez Stronę kilkukrotnie, bowiem - w ocenie Sądu - kosztami niezbędnymi są wyłącznie wydatki związane z ustanowieniem jednego pełnomocnika.