I OSK 609/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 400/13 w sprawie ze skargi [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] W. na rzecz [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Bank [...] SA w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] Bank [...] S.A. w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w [...] , oznaczoną jako działka nr [...]. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kpa, spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1 , w zw. z art. 98 ust.1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego, które nabył ex lege (prawo do odszkodowania). Skarżący podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r., I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11 niewątpliwie przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności, w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący podniósł, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż w dniu 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Wskazał, że Wojewoda pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywilnoprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. [...] Bank [...] wystąpił w dniu 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia 12 października 2012 r. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji, organ pismem z dnia 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ podniósł, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej spółki [...] SA, jako użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa, jako właściciela oraz wpisania Miasta [...], jako właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną. Prezydent [...] podniósł, że skarżący jest nową spółką, z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień. W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony. Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, postępowania zakończonego decyzją podziałową, skarżący wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Co do stanowiska organu o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że w sprawach podobnych dotyczących pozostałych decyzji podziałowych działek w [...], z których wynika prawo skarżącego do odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienia o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tych decyzji po wznowieniu postępowania. W kwestii stanowiska Prezydenta odnośnie niezakończenia negocjacji, skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji i wszczęte postępowanie administracyjne. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił ustalenia odszkodowania, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., I SA/Wa 798/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...]. Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do dnia 31 stycznia 2013 r., pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność. Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to wskazał on, że [...] Bank [...] SA jest spółką tożsamą z dawnym [...] Bankiem [...] SA. Pismem procesowym z dnia 19 listopada 2013 r. organ poinformował o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Do pisma załączono poświadczoną za zgodność kserokopię postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma wiedzy, czy postanowienie to zostało doręczone skarżącemu. Pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego wpływ mogą mieć czynności podejmowane po złożeniu skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Zauważyć należy, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W ocenie Sądu I instancji był on zobligowany uwzględnić, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tejże chwili nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a dotyczy to także terminów załatwienia sprawy. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. Gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany. Odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika skarżącego przedstawionego na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. o braku wiedzy odnośnie doręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazać należy, że postanowienie (tak jak decyzja) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jego sporządzenia i opatrzenia podpisem osoby uprawnionej. Doręczenie orzeczenia administracyjnego stronie ma na celu zakomunikowanie zawartego w nim rozstrzygnięcia. Fakt, że orzeczenie wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie nie oznacza, że wcześniej nie istniało. Już z chwilą podpisania orzeczenia (decyzji, postanowienia) mamy do czynienia z wydaniem orzeczenia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że ono istnieje, a dzień wydania tego orzeczenia jest miarodajny dla oceny jego podstawy prawnej i faktycznej. Dlatego też stanowisko pełnomocnika w kwestii braku wiedzy o doręczeniu skarżącemu postanowienia o zawieszeniu nie ma znaczenia dla oceny żądania skargi. Jednocześnie Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowi zaprzeczenie wcześniejszego stanowiska organu o niezakończeniu rokowań. Zawiesić bowiem można postępowanie, które było wcześniej wszczęte. Ponadto w niniejszej sprawie już zapadły decyzje w przedmiocie odszkodowania, które były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych I i II instancji. Wobec tego stanowisko organu o niezakończonych rokowaniach jest niezasadne. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania, tj. negocjacje. Otóż wszedł on w prawa i obowiązki [...] Banku [...], jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Bank [...] SA w [...], reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ od kilkunastu miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności zarówno w chwili wnoszenia skargi bezczynność, jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowaniu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, które nastąpiło dopiero 6 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji, 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 103 kpa poprzez oddalenie skargi, na podstawie błędnego uznania, iż zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z przepisów art. 12 kpa oraz art. 35 kpa, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 kpa rozpoczynałby swój bieg od chwili odwieszenia postępowania administracyjnego; 3) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjnej zasady prawa do Sądu, poprzez uznanie, iż w sytuacji gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest do oddalenia skargi, podczas gdy przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż w każdej sprawie administracyjnej organ mógłby zawiesić postępowanie tuż przed terminem rozprawy przez sądem administracyjnym w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność, a sąd byłby w takiej sytuacji zobligowany do oddalenia skargi, nawet w sytuacji gdyby stan bezczynności w danej sprawie tuż przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu niewątpliwie istniał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy z ustaleń Sądu wynika, że organ pozostawał w bezczynności zarówno w chwili składania skargi, jak i bezpośrednio przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza jeśli upływ czasu od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego do dnia wydania postanowienia o jego zawieszeniu wskazuje na wielomiesięczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nawet w przypadku, gdy organ po dniu złożenia skargi na bezczynność wyda decyzję w sprawie to Sąd I instancji jest zobligowany do oceny, czy bezczynność rzeczywiście zaistniała i czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które okazały się skuteczne. Jej przedmiotem stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na bezczynność organu z uwagi na fakt, że przed dniem rozprawy organ administracji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu do załatwienia sprawy, dając z kolei stronie możliwość zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na akceptację. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnym wymierzeniu grzywny. Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraz "jednocześnie". Zwrot ten nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. post. NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, post. NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do badania i orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że sąd zwolniony jest od oceny, czy organ nie pozostawał w bezczynności w okresie poprzedzającym podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z uwagi na fakt, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego znosi skutki bezczynności w tym znaczeniu, że na dzień orzekania sąd nie może nałożyć na organ obowiązku wydania decyzji, a zatem w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, to jednak zobligowany jest do podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji ustali zatem, czy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania stało się ostateczne. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne jest nadal zawieszone, Sąd oceni zachowanie przez organ terminów prawnie określonych według art. 35-36 kpa przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz realizację zasad ogólnych wynikających z art. 7, art. 8 oraz art. 12 kpa w kontekście stwierdzenia, czy bezczynność w tym czasie miała miejsce i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, Sąd zobligowany będzie, w razie stwierdzenia bezczynności, również do orzeczenia co do zobowiązania organu do wydania aktu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 jak w pkt 2.