II OSK 2348/15

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 79/15 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. G. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również jako "SKO") z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy z wniosku G. G. dla inwestycji pn.: "Budowa myjni samochodowej, modułowej, czterostanowiskowej z dwoma stanowiskami odkurzaczy i kontenerem zaplecza technicznego na części działki nr [...] obr. [...] P. wraz z budową odcinka drogi dojazdowej na części działki nr [...] obr. [...] P. przy ul. B. w Krakowie". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uprzednio wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W toku ponownie prowadzonego postępowania została powtórnie wykonana szczegółowa analiza urbanistyczno-architektoniczna z uwzględnieniem uwag oraz zastrzeżeń organu odwoławczego. Po przeprowadzeniu analizy obszaru stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. 647; dalej u.p.z.p.) w zakresie kontynuacji funkcji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 w związku art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, że na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z analizy sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną, jak i uzupełniającą ją funkcją usługową) wynika, że funkcja usługowa projektowana jako otwarta myjnia stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającą funkcją usługową w postaci usług pierwszego stopnia. Natomiast wysokość myjni jest typowa dla wnioskowanego rodzaju obiektu, ale przy ul. B. nie występuje drobna i niska zabudowa usługowa, która dawałaby podstawy do ustaleń w zakresie takich wysokości, jakie wymagane są dla wnioskowanego zamierzenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. G., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd zwrócił uwagę, że pierwsza wydana w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na wadliwości sporządzonej wówczas analizy urbanistyczno - architektonicznej. W ocenie Sądu, nowa analiza, sporządzona po przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie jest dotknięta wadami, ani też innymi uchybieniami, które dyskwalifikowałyby ją jako podstawę do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W analizie szczegółowo omówiono istniejące na obszarze analizowanym funkcje zabudowy, co doprowadziło do konkluzji, że nie da się pogodzić projektowanego rodzaju funkcji usługowej z istniejącą zabudową mieszkalną i nie można stwierdzić, iż występuje kontynuacja funkcji wynikająca ze sposobu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną, jak i uzupełniającą ją funkcją usługową). Z kolei w zakresie parametru wysokości w analizie stwierdzono, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 20,4 m, a w bezpośrednim sąsiedztwie (na działce nr [...]) wynosi 9 m. Planowana wysokość myjni miała wynosić 4,25 - 4,5 m, a więc zdecydowanie odbiega od obu wskazanych wyżej wartości. Wprawdzie w sąsiedztwie znajdują się garaże "blaszaki" o mniejszej wysokości, jednakże z uwagi na nietrwały charakter tego rodzaju zabudowy nie mogą stanowić podstawy do ustaleń parametrów nowej zabudowy o charakterze trwałym. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że zabudowa mieszkalna położona jest zbyt blisko planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem znajduje się pomiędzy ul. B. a budynkiem wielorodzinnym. Usługa myjni jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi. Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Na te problemy zwrócił uwagę Wydział Kształtowania Środowiska UMK w swojej opinii dotyczącej przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2014 r., zajmując stanowisko, że tego typu myjnie bezdotykowe nie powinny być lokalizowane w tak bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, przy czym nie są to usługi pierwszej potrzeby. Tym samym, w ocenie Sądu, trafnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Krakowie i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji na nieuzasadnionym przyjęciu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa; b) art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; 2. przepisów postępowania: a) art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wynikiem było poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że projektowana działalność usługowa zalicza się do działalności uciążliwej; b) art. 133 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że z akt sprawy wynika, iż wysokość górnej granicy elewacji frontowej wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (4,25 m – 4,5 m) znacząco odbiega od wysokości średniej i wysokości budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, podczas gdy z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, ze na działce nr [...] posadowiony jest niski pawilon firmowy, którego parametr wysokości wynosi 3-4 m. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mającego polegać na błędnej wykładni tego przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji na nieuzasadnionym przyjęciu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Tylko w sytuacji, gdyby powyższy zarzut okazał się uzasadniony, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy mogłaby mieć ocena kwestii wysokości górnej granicy elewacji frontowej wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero zaś gdyby i ten zarzut miał usprawiedliwione podstawy, mogłoby dojść do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. Problem sporny w rozpatrywanej sprawie stanowi zatem to, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie. W zaakceptowanej przez Sąd I instancji ocenie organów administracyjnych obu instancji, planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ z analizy zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną, jak i uzupełniającą ją funkcją usługową) wynika, że funkcja usługowa projektowana jako otwarta myjnia stanowi rodzaj funkcji na tyle odmienny od występującej w analizowanym obszarze, że nie da się jej pogodzić z istniejącą podstawową funkcją mieszkalną i uzupełniającą funkcją usługową w postaci usług pierwszego stopnia. Rozważając powyższą kwestię w analizie podniesiono w szczególności, że: "Brak takiego rodzaju myjni na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może przysłaniać obiektywnej prawdy w zakresie uciążliwości związanej z jej działalnością". W wynikach zaś analizy podano m. in.: "(...) nie można przyrównać funkcji projektowanej na przedmiotowym terenie do rodzajów funkcji występujących w obszarze analizowanym (...); nie można stwierdzić, ze projektowany rodzaj funkcji jest faktycznie funkcją towarzyszącą i uzupełniającą w stosunku do mieszkalnej – na równi z funkcją jaką reprezentuje żłobek, sklep lub usługi medyczne". W przeprowadzonej analizie wywiedziono, że: "1. nie da się pogodzić projektowanego rodzaju funkcji usługowej (...) w postaci otwartej samoobsługowej myjni samochodowej – z istniejącą zabudową mieszkalną, 2. w przypadku przedmiotowej inwestycji nie można stwierdzić, iż występuje kontynuacja funkcji – wynikająca ze sposobu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenów sąsiednich (zarówno zagospodarowanych funkcją mieszkalną jak i uzupełniającą ją funkcją usługową)". Powyższe stanowisko uznać należy za prawidłowe. Zostało ono przyjęte po szczegółowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielając stanowisko, że myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz nie są to usługi pierwszej potrzeby, zauważyć wypada, że gdyby projektowana myjnia miała zostać zrealizowana w odległości około 7,5 m od ściany budynku wielorodzinnego (z oknami i balkonami od strony myjni), to już tylko tak niewielka odległość od budynku mieszkalnego przemawiałaby przeciwko możliwości usytuowania w tym miejscu myjni samochodowej. Niemniej jednak – chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanej inwestycji – powyższa odległość nie decydowała o niedopuszczalności myjni na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decydowały o tym wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje więc w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją powyższego jest bezzasadność zarzutów naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., co już wyżej zasygnalizowano. W odniesieniu do powiązanego z art. 147 § 1 p.p.s.a. unormowania zawartego w art. 134 § 1 tej ustawy zauważyć wypada, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu. Niemniej jednak kontrola zaskarżonego wyroku nie wykazała, by do takiego naruszenia w rzeczywistości doszło. W szczególności nie stanowi naruszenia tej regulacji przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena projektowanej działalności usługowej. Co do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (§ 1). Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo (§ 2). Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu (§ 3). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał te zasady – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły też okoliczności z § 2 i 3 art. 133 p.p.s.a. Odnosząc się do wiązanej z tym zarzutem kwestii wysokości górnej granicy elewacji frontowej wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zauważyć trzeba, że przy przyjęciu, iż w sprawie tej nie jest zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa", powyższa kwestia w istocie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jedynie wypada, że gdyby przedmiotowa inwestycja była na tym terenie dopuszczalna, gabaryty nie mogłyby przesądzać o jej dopuszczalności. Jeżeli na tym terenie dopuszczalna byłaby lokalizacja myjni samochodowej, to jej gabarytów nie można byłoby odnosić do gabarytów budynków mieszkalnych. Decydujące znaczenie ma ustalenie, że w rozpatrywanej sprawie nie została zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa". Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.