II OZ 235/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. L. i E. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1056/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1056/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazania skarżącemu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki nr ewid. [...], położonej w wsi N., w związku z samowolną zmianą sposobu jej użytkowania. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. skarżący J. G. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że prowadzi działalność polegającą na wyrobie i sprzedaży drewna kominkowego. Na ww. działce składuje dużą ilość drewna. W ocenie skarżącego zlikwidowanie tego drewna w krótkim czasie nie jest możliwe bez poniesienia znacznych strat, nie ma on możliwości sprzedać tego drewna z uwagi na zakończony sezon grzewczy, tym bardziej uzyskać za nie cenę odpowiadającą cenie rynkowej. Ponadto skarżący wskazał, że nie ma innego miejsca na przechowanie drewna i maszyn służących do jego obróbki, a wynajęcie innego terenu narazi go na znaczną szkodę. Podkreślił, że z załadunkiem drewna i jego transportem wiążą się wysokie koszty. Z kolei znalezienie odpowiedniego miejsca na składowanie drewna i maszyn w sytuacji zapewnienia im odpowiedniego dozoru jest bezcelowe z uwagi na zapewnienie monitoringu na ww. działce. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II OZ 959/15, uchylił postanowienie z dnia 30 kwietnia 2015 r., wskazując, że Sąd w sposób dowolny przyjął, że podstawą prawną wniosku jest art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 27 października 2015 r., poinformował, że wniosek z dnia 24 marca 2015 r. jest skierowany do Sądu w oparciu o przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 grudnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek J. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu argumenty skarżącego dotyczące zlikwidowania składu drewna pozwalają stwierdzić, że przed zbadaniem legalności zaskarżonej decyzji decyzja ta może wywołać jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że likwidacja składu drewna wiąże się w szczególności z koniecznością przetransportowania drewna i maszyn służących do jego obróbki w inne miejsce. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nakład kosztów i czasu przeznaczonych na załadunek, transport oraz rozładunek drewna i maszyn może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu. Oceny tej nie zmieniają okoliczności, na które wskazał uczestnik postępowania w piśmie z dnia 12 maja 2015 r., tj. ani fakt, że miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest inne niż miejsce składowania drewna, ani fakt otwarcia przez skarżącego nowego składu drewna w innej miejscowości. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z. L. i E. L., zarzucając Sądowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Podnieśli, że okoliczności podane przez skarżącego we wniosku służyły jedynie wprowadzeniu Sądu w błąd w celu uzyskania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, które mogłoby mieć na celu dalsze nękanie sąsiadów hałasem prowadzonej działalności produkcyjnej na działce nr ewid. [...]. W ocenie strony wnoszącej zażalenie w tej konkretnej sprawie nie ma niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody z powodu poniesienia kosztów transportu drewna i maszyn w inne miejsce, bowiem skarżący taką likwidację składu już przeprowadził. Strona wskazała, że J. G. przetransportował drewno i maszyny na teren swojego nowego składu w L. Zdaniem wnoszących zażalenie wstrzymanie w takim momencie wykonania decyzji jest nie tylko bezprzedmiotowe, ale i otwiera skarżącemu możliwość ponownego zwiezienia drewna i maszyn na działkę we wsi N. Do zażalenia dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą brak drewna i maszyn na przedmiotowej działce. W piśmie z dnia 17 lutego 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, J. G. wniósł o oddalenie zażalenia. Skarżący podtrzymał argumentację przytoczoną we wniosku z dnia 24 marca 2015 r. Jednocześnie oświadczył, że nadal prowadzi działalność w N. - przechowuje tam drewno, choć w mniejszej ilości. Na dowód powyższego załączył zdjęcia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący przedstawił okoliczności uprawdopodabniające wystąpienie w jego przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w razie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu podjęcie działań mających na celu przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu (załadunek, transport oraz rozładunek drewna i maszyn) przez zbadaniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny będzie wiązało się z wysokimi kosztami, których poniesienie może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącemu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie jest prawidłowa. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia jeszcze do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/13 i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 667/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku jedynie bardzo ogólnie wskazał, że ewentualna realizacja nakazu zawartego w skarżonej decyzji będzie wiązała się z poniesieniem wydatków. Szkoda obejmować ma koszty transportu drewna w inne miejsce, koszty wynajęcia w tym celu odpowiedniego terenu oraz koszty przechowywania maszyn. Przedstawiona w tym zakresie lakoniczna argumentacja jest niewystarczająca do uznania, że wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki w związku z samowolną zmianą sposobu jej użytkowania wywoła skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia skarżącego, pozbawione szerszego uzasadnienia, niepoparte faktami ani odnoszącymi się do nich dowodami, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd administracyjny o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W szczególności skarżący nie przedstawił żadnych informacji dotyczących jego sytuacji majątkowej, nie uprawdopodobnił, jakiej wysokości koszty musiałby ponieść wskutek wykonania zaskarżonej decyzji. Dopiero takie informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie orzeczony nakaz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki będzie wiązał się z wyrządzeniem znacznej szkody w majątku strony. Pominąć nie można, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi być rozpoznawany przy uwzględnieniu całości okoliczności sprawy. Z tego względu nie mógł pozostać bez znaczenia fakt, że po złożeniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Znajdująca się w aktach niniejszej sprawy dokumentacja fotograficzna – przedstawiona zarówno przez stronę wnosząca zażalenie (k. 118 - 5 zdjęć), jak i skarżącego (k.158-167 - 10 zdjęć) – potwierdza, że skarżący ograniczył działalność prowadzoną na działce we wsi Nowe Kościeliska. Koresponduje to z wyjaśnieniami skarżącego zawartymi w pismach z dnia 9 września 2015 r. i z dnia 17 lutego 2016 r. Skarżący przyznał, że obecnie składuje on na działce nr ewid. [...] mniejszą ilość drewna niż pierwotnie, co było możliwe dzięki wynajęciu działki w L. z przeznaczeniem jej na skład drewna. Skarżący oświadczył ponadto, że samochody ciężarowe służące do przewozu drewna parkuje na należącej do niego nieruchomości we wsi R. Z powyższego wynika, że inna była sytuacja w dacie złożenia wniosku o wstrzymanie, a inna w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Obecnie na działce nr ewid. [...] skarżący przechowuje znacznie mniejszą ilość drewna, którego przewiezienie i składowanie w innym miejscu generuje niewątpliwie o wiele mniejsze koszty i stanowi proces logistycznie i technicznie mniej skomplikowany. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek J. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uznając - z powodów wyżej wskazanych - że jest on niezasadny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.