III SA/Kr 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 grudnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2014 r., którym odmówiono asp. w stanie spoczynku R. J. (dalej: skarżącemu) wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Policji w okresie od dnia 16 października 1991 r. do dnia 30 września 2007 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: R. J. w piśmie z dnia 3 lipca 2014 r. wniósł o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji (łącznie 16 lat służby), potwierdzającego wykonywanie przez niego obowiązków służbowych, zgodnie z zakresem obowiązków, w trakcie których podejmował co najmniej 6 razy w roku interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, za które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przysługuje mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w powyższych przepisach prawa. W dniu 10 lipca 2014 r. organ wszczął postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., [...], Komendant Miejski Policji odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w okresie od dnia 16 października 1991 roku do dnia 30 września 2007 roku w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał przebieg służby skarżącego oraz opisał zdarzenia, które ujawniono na podstawie akt osobowych skarżącego, a które mogły zagrażać jego życiu lub zdrowiu. Zdarzenia te miały miejsce w dniach: 20 maja 1998 r., 16 listopada 2001 r., 20 marca 2002 r., 20 grudnia 2003 r. i 4 stycznia 2004 r. Organ wyjaśnił, że w ramach postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych skarżącego, baz danych informatycznych, a także zasobów archiwalnych. Nadto zwrócono się do wszystkich podmiotów, mogących posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Dokonane ustalenia nie potwierdziły, aby skarżący którymkolwiek roku swojej służby podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734), z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 12/13, z dnia 27 maja 2014 r. Organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego dążono do ustalenia wszelkich zdarzeń z zachowaniem kryterium ustawowego, a więc w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" z pominięciem kryterium "bezpośredniości", określonego w § 4 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, gdyż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis tylko w tym zakresie. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, wnosząc o wydanie zaświadczenia w trybie określonym w art. 219 k.p.a. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie "posiada błędy będące co najmniej w opozycji do (...) wyroku TK", gdyż nie zawiera wskazania zdarzeń, które mogły mieć miejsce w czasie pełnienia służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Postanowieniem Nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2014 r., którym odmówiono asp. w stanie spoczynku R. J. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Policji w okresie od dnia 16 października 1991 r. do dnia 30 września 2007 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano w szczególności, że zaświadczenie, którego wydania domaga się skarżący, powinno być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Postępowanie wyjaśniające, jakie może prowadzić organ administracji przed wydaniem zaświadczenia, ma charakter uproszczony, gdyż musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. W razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich sprawdzenie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jeśli dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zagrożenie życia lub zdrowia musi być realne, rzeczywiste, nie dające się przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne, przybierające postać zbliżoną do czynnej napaści na funkcjonariusza lub jej usiłowania. Nie może natomiast chodzić o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu że policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika bowiem ze specyfiki służby w Policji. Organ drugiej instancji stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji kwerenda posiadanej dokumentacji dotyczącej pełnienia służby przez skarżącego została przeprowadzona rzetelnie, a zebrane informacje nie potwierdziły, aby skarżący uczestniczył w zdarzeniach, w których istniało konkretne, a nie tylko potencjalne, zagrożenie jego życia lub zdrowia. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. R. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wniosków, na jakie wskazał skarżący, wynikających z wyroku TK w sprawie U 12/13. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia treści wyroku TK w sprawie U 12/13, nie uwzględnia aktualnego stanu prawnego wynikającego z tego wyroku, posługuje się ogólnikami w rodzaju "utrwalone orzecznictwo", nie dokonuje subsumpcji faktów pod stosowną normę prawną, a poprzez niewłaściwe interpretowanie przepisów narusza słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącego sytuacje potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia stanowią wypadki uzasadniające podwyższenie emerytury policyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł także, że sam skarżący nie wskazał żadnych konkretnych przypadków z okresu swej służby w Policji, które mogłyby rodzić obowiązek podwyższenia mu emerytury. Wskazane w skardze hipotetyczne sytuacje, w których policjant podejmuje czynności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu nie ma żadnego przełożenia na przebieg służby skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżone postanowienie naruszała prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jednostki, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 594/10, LexPolonica nr 2344483). Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu, nie ma podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Przedmiotem badania jest to, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2, postępowanie będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 − dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie wyjaśniające spełnia pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będącym w posiadaniu organu (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/2012, LexPolonica nr 7514011). W innym orzeczeniu, w którym pośrednio odniesiono się do tego, co nie może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, wskazano, że organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2013 r., II SA/Wa 1690/13, LEX nr 1411175). Organy nie mogą też w trakcie tego postępowania modyfikować treści dokumentów, będących podstawą wystawienia zaświadczenia, z wyjątkiem trybów przewidzianych w przepisach (art. 111−113 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, nie ograniczając się do posiadanych we własnych zasobach danych, lecz zwracając się do innych podmiotów (Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendanta Komisariatu Policji, Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji) o udzielenie informacji, które mogłyby mieć znaczenie dla załatwienia sprawy. Nie doszło zatem w postępowaniu do naruszeń przepisów prawa procesowego. Należy również podnieść, że skarżący – ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu administracyjnego - nie wskazał żadnych konkretnych zdarzeń z okresu służby, które mogłyby być uznane za spełniające przesłankę "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, należy stwierdzić, że w orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że "§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał podkreślił również, że "słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym". Należy zatem przyjąć, że stanem faktycznym uzasadniającym podwyższenie emerytury jest pełnienie służby "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), przy czym warunki te muszą być odmienne od normalnych następstw pełnienia służby, przyjmując założenie, że w istotę służby w Policji wpisane jest pewne ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Przytoczone przez skarżącego w skardze sytuacje mogłyby być ewentualnie rozważane jako spełniające ustawową przesłankę, gdyby odnosiły się do pełnienia służby przez skarżącego, to jest były konkretne, a nie abstrakcyjne. Jak jednak wyżej wskazywano, postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia istnienia takich zdarzeń w trakcie pełnienia służby przez skarżącego. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. Wobec powyższego skargę należało oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a.