II SA/Kr 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości odtworzenia akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął z urzędu postępowanie w celu odtworzenia akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi wydanego na rzecz W. J., M. J. i M. J., a dotyczącego działki nr [...] położonej w R., zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z dnia 27 marca 1979 r. W uzasadnieniu wskazano brak możliwości znalezienia dokumentów dotyczących tego postępowania, a w szczególności, że decyzja z 27 marca 1979 r. nie zawierała klauzuli ostateczności, a w aktach sprawy brak było zwrotnych poświadczeń odbioru przez strony postępowania. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z 19 marca 2014 r. stwierdził brak możliwości odtworzenia akt opisanej wyżej sprawy uwłaszczeniowej. Burmistrz wskazał, że Archiwum Narodowe w K., Archiwum Zakładowe Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. oraz Archiwum Krakowskiego Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w K. poinformowały, iż nie posiadają jakichkolwiek akt z przedmiotowej sprawy. Ponadto strony postępowania o odtworzenie akt oświadczyły, że nie otrzymały decyzji z 27 marca 1979 r. ani nie posiadały informacji, aby ktokolwiek odebrał ją w ich imieniu. A. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 19 marca 2014 r., zarzucając mu naruszenie: – art. 33 § 1 kpa, przez nieuwzględnienie faktów, że za uczestnika A. S. zgłosił się jego pełnomocnik, a który to fakt jest podstawą wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa; – art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11 poz. 81 ze zm.) przez rozpoznanie sprawy, pomimo że na mocy tego przepisu została uchylona powyższa ustawa i rozpoznanie sprawy powinno być przekazane do dalszego rozpoznania sądowi; – art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przez niezastosowanie w sposób należyty tych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 sygn. akt II OSK 456/11, stwierdziło, że do odtworzenia akt administracyjnych, poprzez analogię, powinno stosować się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (procedura uregulowana w dziale IX) przy zastosowaniu rozdziału 4 działu II kpa. Kolegium dodało, że ze względu na fakt, że strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją wciąż żyją, w sprawie można było, zgodnie z art. 295 ppsa, wezwać ich do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61 §1, art. 104 i art. 125 kpa oraz art. 288-298 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, stwierdził brak możliwości odtworzenia akt sprawy uwłaszczeniowej zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z 27 marca 1979 r. W uzasadnieniu Burmistrz zaznaczył, że zgodnie z zaleceniami, podjął ponownie czynności mające na celu odtworzenie akt. W trakcie rozprawy, na której stawili się wszyscy wezwani wraz z pełnomocnikami, A. S. zeznał, że jego stryj, K. J., otrzymał decyzję nr [...], jednak nie posiadał żadnego dowodu jej odebrania. M. J. i W. J. podtrzymali swoje wcześniejsze oświadczenia, iż nie widzieli w/w decyzji ani jej nie otrzymali. Dodali, że nie posiadali żadnych dokumentów związanych z przedmiotową decyzją. Odnosząc się do pism złożonych przez A. S., o dopuszczeniu dowodu w sprawie z akt sprawy o sygn. [...] Sądu Rejonowego dla [...] w K., Burmistrz uznał, że złożone pisma nie mają związku z toczącym się postępowaniem. Na postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy A. S. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie: – art. 138 § 2 zdanie drugie 2 kpa w związku z art. 144 kpa przez niewzięcie pod uwagę wskazówek zawartych w uzasadnieniu postanowienia SKO w [...], w którym to nakazano stosowanie przez analogię przepisów działu IX ppsa, w szczególności art. 292–297 tej ustawy, zgodnie z wytycznymi wyroku NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 456/11; – art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie A. S. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, z zawiadomieniem na 7 dni przed terminem; – art. 295 ppsa przez brak wezwania stron, mimo wskazań w tym zakresie organu II instancji, do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism; – art. 33 §1 kpa przez nieuwzględnienie faktów, że za uczestnika A. S. zgłosił się jego pełnomocnik, a który to fakt jest podstawą wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa; – art. 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez rozpoznanie sprawy, pomimo że na mocy tego przepisu została uchylona powyższa ustawa i rozpoznanie sprawy powinno być przekazane do dalszego rozpoznania sąd; – art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niezastosowanie w sposób należyty tych przepisów, w szczególności przez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z zawnioskowanych akt sprawy [...] Sądu Rejonowego dla [...] w K.. SKO w [...] postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 292–297 ppsa oraz art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 123, art. 140 kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem Kolegium do odtworzenia akt sprawy właściwy był organ administracyjny, a więc zarzut nieprzekazania sprawy do sądu powszechnego był bezzasadny. Kolegium wyjaśniło też, że przedmiotem postępowania była kwestia odtworzenia akt, a nie nadanie klauzuli ostateczności tej decyzji. W ocenie Kolegium postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem przepisów art. 292–294 ppsa, zaś Burmistrz podjął działania w celu poszukiwania w archiwach akt przedmiotowej sprawy, wezwał strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją do złożenia wyjaśnień i oświadczeń co do treści materiału dowodowego, przeprowadził rozprawę, w której wzięli udział wszyscy uczestnicy. Kolegium zauważyło, że nie było prawdą twierdzenie, iż nie doręczono skarżonego postanowienia adwokatowi A. S., ponieważ w aktach sprawy znajdowało się potwierdzenie odbioru tego postanowienia. Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności odmowy przeprowadzenia w sprawie dowodu z zawnioskowanych przez uczestnika akt sprawy [...] SR dla [...] w K.. Skargę na postanowienie SKO w [...] złożył A. S., zarzucając naruszenie: – art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez nienależyte zastosowanie, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] SR dla [...] w K.; – art. 4 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez rozpoznanie sprawy w II instancji przez SKO w [...], które nie było władne do rozpoznania sprawy, którą należało przekazać do rozpoznania sądowi, jeżeli uznano, że nie istnieje możliwość nadania przedmiotowej decyzji klauzuli ostateczności; – art. 138 § 2 zdanie 2 kpa w związku z art. 144 kpa przez niewzięcie pod uwagę wskazówek zawartych w uzasadnieniu postanowienia uchylającego wydanego pierwotnie przez SKO w [...] w dniu 8 maja 2014 r. i niezastosowanie w sprawie poprzez analogie przepisów działu IX ppsa; – art. 79 § 1 kpa przez niepowiadomienie wnioskodawcy i jego pełnomocnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i przez to naruszenie przepisu art. 79 § 2 kpa, jak i naruszenie art. 295 ppsa przez brak wezwania stron, mimo wskazań w tym zakresie organu II instancji do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych pism. Skarżący zarzucił ponadto nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez usankcjonowanie przez organ II instancji faktu, że w I instancji zaskarżone postanowienie wydał zastępca Burmistrza Miasta i Gminy z upoważnienia Burmistrza, podczas gdy w aktach sprawy brak jest stosownego upoważnienia. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących sie w aktach sprawy [...] SR dla [...] w K. na okoliczność znajdowania sie w nich dokumentów, które pozwalają na odtworzenie przedmiotowych akt sprawy. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Na wstępie należy wyjaśnić, że akty własności ziemi były decyzjami administracyjnymi wydawanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.). Art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowił, że do takich decyzji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Z treści tych przepisów wynika, że obecnie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby kwestia rozstrzygnięta aktem własności ziemi wydanym na podstawie powołanych wyżej przepisów. Orzekanie co do prawa własności nieruchomości objętej aktem własności ziemi zostało bowiem przekazane do właściwości sądów powszechnych. Nie oznacza to jednak, że w trybie administracyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie czysto proceduralnych kwestii dotyczących decyzji administracyjnej, jaką jest akt własności ziemi. Dlatego dopuszczalnym jest np. postępowanie w przedmiocie sprostowania aktu własności ziemi, a stanowisko to jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził je już w wyroku z dnia 21 marca 1996 r. sygn. akt II SA 432/95 (Lex Omega nr 27874). Brak zatem możliwości wzruszenia w trybie administracyjnym aktu własności ziemi, a także niedopuszczalność wydawania nowych aktów własności ziemi, nie powoduje niedopuszczalności prostowania tego rodzaju decyzji administracyjnych. W konsekwencji należy też przyjąć, że dopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi i w tej kwestii niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, że tego rodzaju sprawa powinna zostać rozpoznana przez sąd powszechny. Niewątpliwie odtworzenie akt postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi nie jest sprawą przekazaną sądom przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.). W przepisie tym bowiem wyraźnie mowa jest o przekazaniu sądom rozpoznawania spraw o stwierdzenie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego, a nie o odtworzenie akt sprawy zakończonej wydaniem aktu własności. Jednak pomimo prawidłowego trybu orzekania co do odtworzenia akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi wydanego na rzecz W. J., M. J. i M. J. dotyczącego działki nr [...] położonej w R., zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy nr [...] z dnia 27 marca 1979 r., to zaskarżone postanowienie SKO w [...] podlegało uchyleniu. Organ odwoławczy, pomimo podniesienia już w zażaleniu zarzutu nieważności postępowania, nie wyjaśnił należycie tego, czy postanowienie organu I instancji zostało wydane przez osobę do tego upoważnioną. Zostało ono bowiem wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy jego Zastępcę. Stosownie zaś do art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt (a więc także burmistrz) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże w aktach kontrolowanego postępowania brak jest upoważnienia, z którego wynikałoby umocowanie Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Z. do orzekania w kwestii odtworzenia akt. Podkreślić trzeba, że przedłożone w postępowaniu sądowym pełnomocnictwo (k. 33-34) nie obejmuje swoim zakresem umocowania do tego rodzaju kwestii, lecz dotyczy, ogólnie rzecz ujmując, składania różnego rodzaju oświadczeń woli w imieniu Gminy dotyczących nieruchomości stanowiących mienie tej Gminy. Niewątpliwie zaś jest to materia odmienna niż orzekanie co do odtworzenia akt sprawy zakończonej wydaniem aktu własności ziemi. Dlatego też Sąd uznał, że kwestia właściwego umocowania do wydania postanowienia organu I instancji nie została przez Kolegium wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w [...] będzie zobowiązane do ustalenia, czy istnieją dokumenty, inne niż przedłożone Sądowi pełnomocnictwo, dające Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. Z. na dzień orzekania umocowanie do orzekania w sprawie o odtworzenie akt sprawy dotyczącej odmowy wydania aktu własności ziemi wydanego na rzecz W. J., M. J. i M. J.. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 2 kwietnia 2015 r., uznając, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 106 § 3 ppsa. Ponadto wnioski te niewątpliwie mogły być zgłoszone w trakcie postępowania administracyjnego, a ponadto powinny być sprecyzowane i dotyczyć konkretnych dokumentów, a nie całości akt sądowych. Zauważyć trzeba też, że część z zawnioskowanych dowodów znajduje się już w aktach administracyjnych (np. wniosek M. J. z 20.06.1994 r. oraz pismo K. J. z 31.03. 1979 r. k. 72-75 akt adm.). Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 457 zł, na którą złożyły się kwota uiszczonego wpisu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).