II OSK 997/15

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1042/14 o odrzuceniu skargi [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Kielcach postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1042/14 odrzucił skargę [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej ŚPWIS) w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 84d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej Usg), stwierdził niedopuszczalność sprzeciwu wniesionego do organu w trybie art. 84c na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 11 czerwca 2014 r. w sklepie [...], należącym do [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka wniosła zażalenie, zaś ŚPWIS w Kielcach postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Kielcach wniosła [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skarga na postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności sprzeciwu z art. 84c Usg była niedopuszczalna, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Skargą kasacyjną, reprezentowana przez pełnomocnika, [...] zaskarżyła w całości ww. postanowienie i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: w postaci art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa przez odrzucenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie; w postaci art. 52 § 3 Ppsa w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia; w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze; Dalej, na podstawie art. 174 pkt. 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: w postaci art. 84c ust. 6 Usg poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznanie złożonego sprzeciwu; naruszenie art. 84c ust. 5 Usg poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; naruszenie art. 84c ust. 12 Usg poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia mimo, że organ przekroczył 3-dniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu; naruszenie art. 82 Usg poprzez podjęcie kontroli mimo, że u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole. Wskazując na powyższe wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia - postanowienia WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 1042/14; zasądzenie na rzecz skarżącego od ŚPWIS w Kielcach zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniem organów, że w niniejszej sprawie sprzeciw był bezprzedmiotowy (Usg nie zna takiego pojęcia). Samą okoliczność spisania protokołu z dokonanych czynności nie można utożsamiać z zakończeniem prowadzonej kontroli. O zakończeniu postępowania kontrolnego możemy mówić dopiero w przypadku uzyskania wyników badań, przeprowadzonych na pobranych w trakcie kontroli próbkach, a nie w chwili zatrzymania materiałów do przeprowadzenia dalszych analiz. Na taki sposób rozumienia kontroli wskazuje chociażby przepis art. 83a ust. 1 Usg, który stanowi, że "organ kontroli może, po pisemnym zawiadomieniu przedsiębiorcy, przerwać kontrolę na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej". Wbrew postanowieniom art. 79 ust. 1 Usg, nie zawiadomiono przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Zdaniem strony skarżącej naruszony został także art. 79b Usg, kontrolujący nie pouczyli ustnie kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie przeprowadzanej kontroli. Należy także podnieść, że organ błędnie pouczył stronę o braku prawa do zażalenia, pomijając normy wynikające z art. 84c ust. 10 Usg. Postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. należy bowiem uznać za postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w rozumieniu art. 84c ust. 9 pkt 2. Dalej podniesiono, że organ nienależycie sporządził uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, a zatem nie tylko naruszył art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., ale i art. 7 K.p.a. nakładający na organ podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto nie zgodzono się z argumentacją WSA co do niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sytuacji. WSA we Wrocławiu bowiem w swoim wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wr 1352/12 LEX nr 1274174 stwierdził, że "dopuszczalna jest droga sqdowoadministracyjna w odniesieniu do postanowienia w przedmiocie kontynuowania kontroli, podjętego na podstawie przepisów ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". W ramach uzupełnienia zauważono, że zaskarżenie do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne nie tylko na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, ale także na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej organu nie są zasadne, a zatem rozpoznawany środek podlega oddaleniu. Problematyka będącą przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tu wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalające skargę kasacyjną [...] wydane w analogicznym stanie faktycznym i prawnym z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 683/15. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził na wstępie stanowisko, że co najmniej przedwczesne na etapie postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać postawione w kasacji zarzuty dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia ŚPWIS, tj. naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 82 oraz art. 84c ust. 5, 6 i 12 Usg. Podkreślił, że dopiero przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi warunkowało merytoryczną ocenę (legalności) wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych. Skład rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z ww. stanowiskiem i tym samym podziela ocenę zaprezentowaną przez sąd I instancji w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Wskazał także, że zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Trafnie podkreślił sąd I instancji, że problematyka stosowania art. 84c Usg była przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r. nr 4, poz. 55). I choć słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że na tle ww. przepisu pojawiły się rozbieżności orzecznicze, to jednak nie sposób pominąć tego, iż podjęcie ww. uchwały miało właśnie na celu ujednolicenie w tym zakresie poglądów judykatury. W ww. uchwale składu 7 sędziów NSA, wiążącej tak dla sądu I instancji jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, przesądzono o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 Usg. Co szczególnie istotne, w uchwale tej dokonano szerokiej analizy regulacji zawartej w ww. ustawie, dochodząc do konkluzji, iż rozdział 5 Usg, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Jak podkreślano, "kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c Usg nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej". Z określenia formy rozpatrzenia sprzeciwu - postanowienia oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale przyjął, że "Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, nie daje podstawy do rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego w ten sposób, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c Usg przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną analogicznie należy traktować sprawę w przedmiocie uznania wniesionego sprzeciwu za niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyżej wskazanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. Dlatego też za prawidłowe należało uznać stanowisko sądu I instancji o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uznania za niedopuszczalny sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Z tych też przyczyn, sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa oraz art. 52 § 3 Ppsa w zw. z § 1 i 2 tego przepisu należało uznać za chybiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.