II SA/Wa 2268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz A. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zwanej dalej u.z.n.k.), utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że A. K. w dniu [...] listopada 2013 r. wniósł do Arriva RP Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii przykładowych (losowo wybranych) identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk: konduktor, kierownik pociągu oraz rewizor (po jednym dla każdego stanowiska). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 136/14 zobowiązał Arriva RP Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2013 r. (punkt 1 wyroku). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku) i zasądził od Arriva RP na rzecz A. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku). Arriva RP Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] września 2014 r. Arriva RP odmówiła wioskodawcy udostępnienia informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając udostępnienia informacji publicznej, a tym samym o uchylenie decyzji odmownej z dnia [...] września 2014 r. Arriva RP Sp. z o.o. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziła, że zagwarantowane w art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej podlega ustawowo określonym ograniczeniom. Wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy". Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z przytoczonym przepisem "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Zdaniem Spółki, wnioskowane przez A. K. informacje, tj. kserokopie przykładowych (losowo wybranych) identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk: konduktor, kierownik pociągu oraz rewizor (po jednym dla każdego stanowiska), stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których Arriva RP podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Spółka odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że wielokrotnie wskazywała powody, na podstawie których odmówiła dostępu do informacji publicznej. Jednym z nich jest dbałość o interesy Spółki. Podkreślono, że Arriva RP, jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niej konkurencyjną. Kserokopie, których udostępnienia żąda wnioskodawca, są ważne z punktu widzenia interesów Arriva RP i zawierają dane, które w razie ich udostępnienia mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację organizacyjną spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji - innych przewoźników kolejowych. Zdaniem Spółki, zdobycie przez podmioty konkurencyjne na rynku przewozów kolejowych wnioskowanych informacji mogłoby umożliwić ich wykorzystanie do prowadzenia własnej działalności przewozowej. Ponadto, udostępniając wnioskowane kserokopie identyfikatorów Spółka naraziłaby się na możliwość ewentualnego sfałszowania przekazanych wzorów identyfikatorów. Wnioskowane informacje są informacjami wewnętrznymi Spółki. Mają one charakter organizacyjny, a także przedstawiają wartość gospodarczą. Ich ujawnienie mogłoby naruszyć interesy Spółki Arriva RP. Tym samym w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 u.d.i.p. umożliwiający odmowę udzielenia informacji publicznej. Podniesiono także, iż przekazanie żądanych informacji, a następnie ich wykorzystanie, mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji stypizowany w art. 11 ust. 1 u.z.n.k., zgodnie z którym "czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy". Z uwagi na zaistnienie przesłanki ograniczającej prawo do udostępnienia informacji publicznej, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 1 u.z.n.k., Spółka utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. Decyzja Spółki Arriva RP Spółka z o.o. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, tj. poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy, 3. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, 4. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji słusznego interesu strony i interesu publicznego, 5. art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i niebudzący zaufania obywatela do organu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnioskowane informacje mieszczą się w granicach pojęcia "informacja publiczna" jak również to, że Spółka Arriva RP jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia na gruncie u.d.i.p. Skoro wnioskowane dane nie zostały upublicznione poprzez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. powinny być udostępnione na wniosek. Taki wniosek skarżący złożył i w ocenie wnioskodawcy prawidłową reakcją organu powinno być udostępnienie żądanej informacji, nie zaś decyzja odmowna. W ocenie skarżącego dane objęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzucił, że w decyzji nie podano dlaczego właściwie wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione, ani też jakie potencjalne szkody spółce przewozowej mogłoby przynieść przekazanie wnioskodawcy kserokopii identyfikatorów. Spółka nie podjęła jakichkolwiek działań w celu zachowania żądanych danych w poufności, stąd nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorcy. Nadto trudno mówić o jakiejkolwiek tajemnicy w przypadku dokumentu, który każdego dnia jest widziany przez wszystkich kontrolowanych pasażerów. Do Spółki należało wykazanie i uprawdopodobnienie, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i jej ujawnienie może wyrządzić szkodę. Organ zadaniu temu nie sprostał, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu w tym zakresie. Tym samym, w ocenie skarżącego, naruszono przepisy art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nadto, zaniechano umieszczenia w wydanych decyzjach informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Arriva RP Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. Spółka powołała się na dotychczasowe ustalenia wskazane w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. podniósł, że wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest bezzasadny. Wskazał nadto, że Spółka w dalszym ciągu nie podaje faktycznych przyczyn utajnienia wnioskowanych identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów w pociągach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 136/14, Arriva RP Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest przewoźnikiem kolejowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa m. in. w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W myśl art. 14 ust. 1 pkt 10 tej ustawy, transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Bez znaczenia jest okoliczność, że dane zadanie publiczne wykonuje inny podmiot, aniżeli wskazany w przepisie ustawowym. Nie zmienia to bowiem kwalifikacji tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez wybrany według określonych zasad i sformalizowanym trybie podmiot. Niewątpliwie zatem Arriva RP Sp. z o.o. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc na podstawie umowy z właściwym organem samorządu województwa usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego – kolejowego. Wymieniony podmiot wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Nadto, w sprawie jest bezsporne, co także stwierdzone zostało w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 136/14, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia kserokopii przykładowych identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk: konduktor, kierownik pociągu i rewizor, związane jest ściśle z realizacją przez Arriva RP Sp. z o.o. zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych. Tym samym posiada przymiot informacji publicznej. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, odmowa udostępnienia kserokopii przykładowych (losowo wybranych) identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk: konduktor, kierownik pociągu oraz rewizor (po jednym dla każdego stanowiska) z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, czy tajemnicę przedsiębiorstwa (Spółka w istocie w uzasadnieniu decyzji nie dookreśliła, która z tych tajemnic stanowiła podstawę odmowy), była nieuprawniona. Przede wszystkim wskazania wymaga, że zgodnie z art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Stosownie zaś do ust. 2, identyfikator, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: 1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego; 2) numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu; 3) zdjęcie kontrolującego; 4) zakres upoważnienia; 5) okres ważności; 6) pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Wprawdzie Spółka nie nadesłała do Sądu kserokopii identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach na wymienionych we wniosku stanowiskach, jednakże, w świetle brzmienia powołanego wyżej art. 33a ust. 1 Prawa przewozowego, nie może budzić żadnych wątpliwości, że skoro identyfikator osoby dokonującej kontroli winien być, zgodnie z wolą ustawodawcy, umieszczony w widocznym miejscu, to w sprawie nie może być w tym zakresie mowy ani o tajemnicy przedsiębiorstwa, ani o tajemnicy przedsiębiorcy. Jawność identyfikatora w toku kontroli wykluczała zatem zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stąd, powołanie się przez Spółkę na ten przepis w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako podstawę odmowy udostępnienia kserokopii identyfikatorów, było nieuprawnione. Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", o której jest mowa w u.d.i.p. i "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W sprawie niniejszej jest oczywiste – wobec brzmienia przepisu art. 33a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe – że identyfikator, o którym mowa w sprawie nie jest dokumentem, który może być znany i dostępny tylko ograniczonemu gronu ściśle określonych, z imienia i nazwiska osób, które nadto winny jego treść zachować w tajemnicy. Spółka w zaskarżonej decyzji wskazała, że kserokopie identyfikatorów stanowią nieujawnione "do wiadomości publicznej" informacje organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wobec tego stwierdzenia Spółki, podkreślenia wymaga, że sposób działania Spółki w ramach wykonywania zadań publicznych w postaci przewozów pasażerskich, a zatem sposób dokonywania kontroli, nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje jednakże, iż identyfikator osoby upoważnionej do dokonywania kontroli dokumentów przewozu powinien być umieszczony w widocznym miejscu, co oznacza, że nie może być nieujawniony "do wiadomości publicznej", jak określa to Spółka. Identyfikatory osób dokonujących kontroli dokumentów przewozu nie mają wyłącznie charakteru organizacyjnego, albowiem stanowią podstawę do dokonywania kontroli dokumentów przewozu osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, aby identyfikator kontrolującego przedstawiał wartość gospodarczą. Nadto, dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa konieczne jest, aby nie tylko informacja przedstawiała wartość gospodarczą, ale także, aby przedsiębiorca podjął co do niej niezbędne działania w celu zachowania jej w poufności. Jak już jednak wskazano wyżej, samo twierdzenie Spółki, że działania takie podjęto, w sytuacji, gdy z ustawy Prawo przewozowe wprost wynika, że brak jest podstaw do podjęcia takich działań w odniesieniu do identyfikatorów (art. 33a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe), nie jest wystarczające do wyłączenia jawności informacji publicznej. Ewentualnego rozważenia przez Spółkę wymaga, czy kserokopie żądanych identyfikatorów mają zostać udostępnione w pełnym zakresie, czy też po zanonimizowaniu danych osobowych oraz wizerunku kontrolera. Odnosząc się do zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, stwierdzić należy, że jest on zasadny, choć uchybienie to w istocie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.