II GSK 2010/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 267/15 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 267/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wpłynął wniosek D. S. o przyznanie płatności na 2014 r. w ramach jednolitej płatności obszarowej. W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) działki nr [...] jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowanej na części powyższej działki ewidencyjnej działki rolnej A. Beneficjentka zadeklarowała bowiem we wniosku, że powierzchnia użytkowana w celu rolniczym na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 1,00 ha, natomiast podczas kontroli stwierdzono, że powierzchnia ta wynosi 0,79 ha. W związku z powyższym wykluczono część powierzchni działki rolnej A wynoszącej 0,21 ha. W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (DZ.U rz. UE L 316 z 2.12.2009 r., s. 65 ze zm.), przyznał beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2468,45 zł. Jednolita płatność obszarowa została pomniejszona o kwotę 382,57 zł ze względu na zawyżenie w deklaracji powierzchni działek rolnych. Od powyższej decyzji D. S. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała pomniejszenie powierzchni zadeklarowanej działki oraz zarzuciła, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia powodów takiego rozstrzygnięcia. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że ze zdjęć lotniczych z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz pomiarów wykonanych podczas wizytacji w terenie, przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013 r. wyraźnie wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce nr [...], wynosi 0,79 ha. Pozostały obszar stanowią zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiające prowadzenie działalności rolniczej. Zdaniem organu odwoławczego, widoczne na zdjęciach zagajniki drzew, tereny niekoszone od dłuższego czasu, zakrzaczenia i samosiejki drzew świadczą o braku wykonywania zabiegów agrotechnicznych na tych częściach działki. Organ podkreślił, że beneficjentka nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających fakt użytkowania w celu rolniczym powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] wynoszącej więcej niż powierzchnia ustalona podczas kontroli administracyjnej. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działki nr [...] w całości kwalifikowała się do płatności, gdyż była utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jej zdaniem, okoliczność dotycząca powierzchni działki użytkowanej w celach rolniczych nie została jednoznacznie wykazana i udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, organy powinny przeprowadzić kontrolę na miejscu ze wszystkimi wymaganiami przewidzianymi w przepisach dla tego typu kontroli, tj. sporządzić protokół (sprawozdanie) z kontroli, doręczyć go rolnikowi i pouczyć o przysługującym mu uprawieniu do złożenia zastrzeżeń. Skarżąca zarzuciła, że nie została zawiadomiona o wizytacji, co uniemożliwiło jej skuteczne zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, nie doręczono jej sprawozdania z kontroli. Skarżąca podniosła, że znajdujące się na spornej działce drzewa nie uniemożliwiają wykonywania zabiegów agrotechnicznych, polegających m.in. na wykoszeniu trawy. Ze względu na znaczny spadek terenu oraz występujące oczka wodne nie ma możliwości wykonania zabiegów agrotechnicznych sprzętem mechanicznym, dlatego też wszelkie zabiegi wykonywane są ręcznie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zadeklarowane przez skarżącą grunty nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Na znajdujących się w aktach administracyjnych ortofotomapach obrazujących sporną część działki widoczne są skupiska drzew i krzewów świadczące o niewykonywaniu zabiegów agrotechnicznych, które – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie stanowią pojedynczych sztuk umożliwiających prowadzenie działalności rolniczej. Ponadto zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, rozporządzenie (WE) nr 247/2006, rozporządzenie (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., s. 16), maksymalny kwalifikowany obszar stanowi powierzchnia gruntów rolnych, spełniających kryteria określone w tym przepisie, obejmująca m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: m.in. pasy zadrzewień – jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 metrów oraz oczka wodne o łącznej powierzchni niniejszej niż 100 m2. Jednak w przypadku występowania takich elementów na deklarowanych działkach, beneficjent ma obowiązek ich wykazania w załączniku graficznym. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego, podpisanego przez skarżącą wynika, że takie elementy nie zostały zaznaczone, nie mogły zatem być uwzględnione do obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła dowodów świadczących o fakcie użytkowania rolniczego spornej części działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji powołała się na dokumentację opracowaną na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 przez eksperta G. T., która miałaby potwierdzać zadeklarowaną powierzchnię kwalifikującą się do płatności, jednak nie przedłożyła jej w postępowaniu administracyjnym, organy nie mogły zatem na jej podstawie poczynić ustaleń faktycznych. Sąd I instancji podniósł ponadto, że w gospodarstwie skarżącej nie przeprowadzano kontroli na miejscu, lecz jedynie kontrolę administracyjną wniosku. Wizytacja terenowa, której legalność kwestionuje skarżąca, odbyła się w dniu [...] listopada 2013 r. w toku postępowania o przyznanie płatności na 2013 r. i miała na celu zweryfikowanie poprawności danych zawartych w systemie identyfikacji działek. W niniejszej sprawie, dotyczącej płatności na 2014 r., ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności nastąpiło w trakcie kontroli administracyjnej, na podstawie danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane [...] kwietnia 2012 r. Organy przytoczyły ustalenia wizytacji na potwierdzenie prawidłowości ustaleń dokonanych w wyniku kontroli administracyjnej. D. S. złożyła od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 267/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej (organu I i II instancji) pod względem zgodności z prawem sposobu wydawania decyzji, w szczególności właściwego stosowania przez owe organy norm postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego wyników tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na zaaprobowaniu sposobu przeprowadzania dowodów i ich oceny, a w konsekwencji podzieleniu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności bezpośrednich wynosiła 3,13 ha, zamiast 3,34 ha, co skutkowało zastosowaniem w sposób nieuprawniony sankcji określonej w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i pomniejszeniem płatności o kwotę 382,57 zł; b. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności wynikających ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie kontroli przez sąd administracyjny w sposób oderwany od materiału zawartego w aktach sprawy. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyznanie skarżącej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy zadeklarowana we wniosku powierzchni działki nr [...], w całości kwalifikowała się do płatności, gdyż była utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; b. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyznanie płatności JPO w pomniejszonej wysokości, wykluczając z płatności obszar działki o pow. 0,21 ha. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organy nie przeprowadziły w 2014 r. kontroli na miejscu, mającej na celu ustalenie rzeczywistej powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, ale wykorzystały wyniki wizytacji terenowej, wykonanej z pominięciem procedury kontrolnej, bez udziału i wiedzy skarżącej, która w żaden sposób nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonej wizytacji. W jej ocenie, jest niezrozumiałe, dlaczego organ nie wezwał jej do przedłożenia ekspertyzy, stanowiącej podstawę do określenia we wniosku powierzchni PEG działki nr [...] jako 1 ha. Wprawdzie zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak w związku z twierdzeniami i zarzutami skarżącej, organy powinny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości tych twierdzeń. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornej działki, obligowało zatem organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie przepisów procesowych przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy: powierzchni działek kwalifikujących się do płatności bezpośrednich. Wnosząca skargę kasacyjna zgłosiła do płatności 3,34 ha, organ ustalił zaś w trybie kontroli administracyjnej, że do płatności kwalifikuje się 3,13 ha. Według art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, kontrole administracyjne są przeprowadzane przez państwa członkowskie w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. System kontroli na miejscu uzupełnia natomiast kontrole administracyjne (ust. 2 art. 20 rozporządzenia). W tym celu państwa członkowskie wykorzystują zintegrowany system administrowania i kontroli, który obejmuje m.in. skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych i system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności (art. 14 i 15 rozporządzenia nr 73/2009). System identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 (art. 17 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ zweryfikował powierzchnię działek zgłoszonych do płatności, wykorzystując wyżej wspomniany system informacji geograficznej. Nie ma więc podstaw do zakwestionowania tych urzędowych ustaleń w sytuacji, gdy wnioskująca o płatności nie przeciwstawiła im żadnych innych miarodajnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności rzeczywiście odpowiada powierzchni działek określonej we wniosku o płatności. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w takich sprawach ma cechy szczególne, nadane mu przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przejawiające się w ograniczeniu aktywności dowodowej organu prowadzącego postępowanie i nałożeniu na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a więc przeniesieniu ciężaru dowodu faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). W związku z tym do tego postępowania nie ma zastosowania m.in. art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Z tych powodów nie można przyznać racji zarzutom dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) ani też naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy świadczą o tym, że nie było podstaw do przyjęcia, że wszystkie grunty zgłoszone we wniosku były utrzymywane zgodnie z normami i w związku z tym kwalifikowały się do tych płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o płatnościach). Istniały natomiast przesłanki do zastosowania obniżki płatności przewidzianej w art. 58 tego rozporządzenia Komisji (WE). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.