I OSK 70/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 358/15 w sprawie ze skargi J. R. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Komendanta Stołecznego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 358/15, uwzględnił skargę J. R. i uchylił sprecyzowany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. (błędnie określone w sentencji jako decyzje), nadto orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy podał, iż Komendant Stołeczny Policji zaskarżonym rozkazem personalnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji o zawieszeniu J. R. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2015 r. na okres trzech miesięcy i obniżeniu uposażenia o 50%. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej cytowanej zamiennie jako ustawa. Natomiast podstawą faktyczną było wszczęcie wobec tego funkcjonariusza postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Wedle uzyskanej informacji z Prokuratury Rejonowej w P. w dniu [...] listopada 2014 r. wydano postanowienie o przedstawieniu mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego (dalej K.k.). W odwołaniu policjant zarzucił naruszenie wspomnianych przepisów poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do wszczęcia postępowania karnego przeciwko niemu, gdyż postępowanie to w dacie wydania kwestionowanego rozkazu znajdowało się w fazie in rem (w sprawie). Nie ogłoszono mu bowiem zarzutu ani go nie przesłuchano, które to czynności warunkują przejście postępowania w fazę in personam (przeciwko osobie). Utrzymując w mocy ów rozkaz organ odwoławczy ustalił, iż pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. zawiadomił Komendanta Głównego Policji o wszczęciu śledztwa przeciwko J. R., wydając w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienie o przedstawieniu mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 K.k., które dołączono do pisma. Uzasadniało to przyjęcie spełnienia przesłanki wszczęcia postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, obligujące do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Komendant Stołeczny Policji dalej wskazał, że nie jest jego rolą kontrola prawidłowości działania organów prokuratury, zatem musi poprzestać na uzyskanych stąd informacjach. Powyższy ostateczny rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi J. R., opartej o zarzuty naruszenia przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ustawy). W szczególności podtrzymał twierdzenie, wedle którego w dacie wydania rozkazu przez organ I instancji postępowanie karne nie toczyło się przeciwko niemu, gdyż przesłuchano go w dniu [...] grudnia 2014 r., przeto nie był on wcześniej podejrzanym. W konsekwencji czego dowodził braku podstaw do zawieszenia go w czynnościach służbowych. Postulował uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podał, w bezspornym stanie faktycznym oceny wymagało występujące na jego tle zagadnienie prawne. Po myśli zastosowanego przez organy art. 39 ust. 1 ustawy policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe ścigane z oskarżenia publicznego. Zatem wówczas, gdy postępowanie karne zostaje wszczęte (prowadzone jest) przeciwko osobie – temuż policjantowi. Jak wynika z przytoczonych przez Sąd meriti orzeczeń Sądu Najwyższego przekształcenie postępowania z fazy "w sprawie" w fazę "przeciwko osobie" ma miejsce wtedy, kiedy spełnione są łącznie trzy warunki: sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, niezwłoczne ogłoszenie tegoż postanowienia i przesłuchanie podejrzanego (art. 313 § 1 Kodeksu postępowania karnego, dalej K.p.k.). Przy czym jak głosi art. 71 § 1 K.p.k. podejrzanym jest osoba, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Zatem w ocenie Sądu I instancji wydanie takiego postanowienia następuje w razie dokonania kumulatywnie wszystkich trzech wymienionych czynności procesowych. Zazwyczaj następuje to jednocześnie. Jednak w tej sprawie ze sporządzeniem postanowienia o przedstawieniu zarzutów ([...] listopada 2014 r.) nie połączono jego ogłoszenia i przesłuchania podejrzanego (nastąpiło to dopiero [...] grudnia 2014 r.). Zatem nie spełniły się przesłanki prowadzące do zawieszenia w czynnościach skarżącego. W konsekwencji czego Sąd Wojewódzki uznał rozkaz z dnia [...] grudnia 2014 r. za przedwczesny. W jego ocenie rzeczą organu odwoławczego było wydanie decyzji reformatoryjnej, a nie utrzymującej w mocy wadliwy rozkaz. Tym samym organ ten naruszył art. 39 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego otwarła się dopiero z dniem [...] grudnia 2014 r. Sąd administracyjny jednak bada stan na dzień orzekania przez organ. Co mając na względzie, na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Komendant Stołeczny Policji, postulując jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i art. 71 § 1 K.p.k. poprzez błędną wykładnię. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów karnych, które warunkuje przejście postępowania karnego w fazę in personam i pozwala na uznanie danej osoby za podejrzanego (art. 71 § 1 K.p.k.), nie jest tożsame z pojęciem sporządzenia postanowienia (art. 313 § 1 K.p.k.). Na ogół wydanie postanowienia obejmuje trzy czynności wskazane przez Sąd I instancji. Wykładnia obu pojęć jest jednak rozbieżna. Przy czym wydanie postanowienia uznaje się w orzecznictwie za jego uzewnętrznienie. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy owo uzewnętrznienie nastąpiło poprzez zawiadomienie organu Policji o tym fakcie. Tym bardziej, że dołączono do stosownego pisma odpis postanowienia o przedstawieniu zarzutów skarżącemu. Czynności ogłoszenia postanowienia i przesłuchania podejrzanego stanowią gwarancje procesowe strony, maja więc znaczenie dla jego praw, czyli są istotne na gruncie postępowania karnego. Natomiast inaczej należy oceniać te działania pod kątem regulacji ustawy, a to art. 39 ust. 1, obligującego do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Tym bardziej gdy zważyć na niedopuszczalność badania przez organy Policji poprawności działania prokuratora, jak też dociekania czy stosowne czynności zostały przezeń wykonane. Wreszcie podniesiono, że w dacie wydania zaskarżonego rozkazu skarżący był już przesłuchany jako podejrzany. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok uznano za wadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, dlatego musiała odnieść skutek. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wskazała co prawda, do jakich podstaw kasacyjnych zalicza zarzuty naruszenia obu wymienionych w jej petitum przepisów, co jest niewątpliwie wadą, lecz nie uchylającą jej spod oceny kasacyjnej, zwłaszcza że zawiera wskazanie formy uchybień i uzasadnienie prowadzące do konkluzji o zasadności tychże zarzutów. Bowiem zaskarżony wyrok oparty został na błędnej wykładni wskazanych w kasacji przepisów. Z uwagi na ich ścisły związek, zostaną one omówione łącznie. Przedmiotem sprawy była ocena legalności rozkazu zawieszającego skarżącego w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, wydanego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy, a więc jej istotą było spełnienie uregulowanych nim przesłanek. Przepis ten stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Nie definiuje on pojęcia "wszczęcie postępowania karnego", przeto w tym zakresie należy odwołać się do regulacji procedury karnej. Chodzi o wszczęcie postępowania przeciwko osobie, zatem do głosu winien dojść art. 71 § 1 K.p.k., wedle którego podejrzanym jest osoba, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Znaczenie zwrotu "wydano" odczytywane jest w praktyce poprzez pryzmat regulacji art. 313 § 1 K.p.k., stanowiącego o sporządzeniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów, ogłoszeniu podejrzanemu i przesłuchaniu go, jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła ta osoba, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego jest niemożliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Zwykle wydanie oznacza wykonanie wymienionych wyżej trzech czynności (por. wyroki Sądu Najwyższego m.in. z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akr IV KK 341/13 (Prok. i Pr. z 2014r., nr 6), z dnia 24 czerwca 2012 r., sygn. akt V KK 453/12, z glosą aprobującą K. Wrony (Prok. i Pr. z 2016 r., nr 1). Powiada się więc, że sporządzenie to niejako spisanie postanowienia, zaś jego wydanie to sporządzenie, ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego. Niemniej jednak wykładnia tych pojęć, co słusznie dostrzegła autorka skargi kasacyjnej, nie jest jednolita, bo też nie są one jednoznacznie sformułowane, zwłaszcza gdy bada się ich wzajemny kontekst. W doktrynie pojawił się pogląd, wedle którego wydanie takiego postanowienia wywołuje skutki prawne już od momentu dokonania aktu jego promulgacji, czyli uzewnętrznienia, bo ogłoszenie zarzutów i przesłuchanie podejrzanego może nastąpić później, lecz już zawsze w postępowaniu prowadzonym przeciwko osobie (tak E. Kruk w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt IV KK 341/13 (Ius Novum z 2016 r., nr 1, str. 174-177). W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II KK 302/11 (LEX nr 1212890), Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że procesowa skuteczność wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie jest uzależniona od ogłoszenia go i przesłuchania podejrzanego, akcentując regulację art. 314 K.p.k., listu gończego oraz gwarancyjny aspekt czynności towarzyszących wydaniu postanowienia. Konkludując ten wywód trzeba stwierdzić, że zarówno wspomniane przepisy procedury karnej, jak i judykatura oraz piśmiennictwo, dopuszczają przejście postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam w sytuacji, w której zapadło postanowienie o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie, nawet wówczas gdy nie ogłoszono go i nie przesłuchano podejrzanego niezwłocznie po jego sporządzeniu. Pozwala to na uznanie, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie może mieć miejsce już wówczas, gdy sporządzono takie postanowienie, ale jeszcze go nie wydano w rozumieniu art. 71 § 1 K.p.k. Jak trafnie akcentuje się w skardze kasacyjnej chodzi o przede wszystkim uzewnętrznienie tej czynności procesowej, co pozwala na taką konkluzję. Zwłaszcza ma to znaczenie na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Trzeba bowiem mieć przede wszystkim na uwadze cel tej regulacji, którym jest natychmiastowe odsunięcie od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. Wszak tylko osoba o nieposzlakowanej opinii może być policjantem (art. 25 ust. 1 ustawy). Nie wdając się w tym miejscu w dyskurs na temat rozumienia "podejrzanego" na gruncie procedury karnej, zwłaszcza na tle art. 71 § 1 K.p.k., trzeba stwierdzić, że w pewnych okolicznościach zawarte w nim określenie "wydanie" może być utożsamione z pojęciem "sporządzenia" z art. 313 § 1 K.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przy tym pogląd, wedle którego regulacje procesowe karne pełnią funkcje m.in. gwarancyjne, zapewniając podejrzanemu określone uprawnienia w postępowaniu. Przenoszenie ich in extenso na inny grunt, zwłaszcza obecnie rozpoznawanej sprawy nie jest poprawne. Zwłaszcza nie może znaleźć aprobaty z uwagi na inny charakter obu reżimów prawnych. Zatem transponowanie w procesie interpretacji przepisów ustawy o Policji uregulowań należących do postępowania karnego musi odbywać się z uwzględnieniem specyfiki służby, a także celu zawieszenia. Godzi się też przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż nie jest jego rolą badanie prawidłowości i skuteczności procesowej podejmowanych czynności przez inny podmiot powołany do ich realizacji. Jeżeli zatem organ powziął pochodzącą od prokuratora wiadomość o wszczęciu śledztwa przeciwko skarżącemu, nadto do jego pisma dołączono odpis o przedstawieniu zarzutów, to brak było powodu do kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy. W niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika, że [...] listopada 2014 r. prokurator przedstawił skarżącemu zarzut podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 K.k., o czym zawiadomił organ I instancji następnego dnia, a ten [...] grudnia 2014 r. wydał rozkaz o zawieszeniu, zaś [...] grudnia 2014 r. ogłoszono postanowienie i przesłuchano skarżącego, wreszcie [...] stycznia 2015 r. rozkaz utrzymano w mocy zaskarżonym w tej sprawie rozkazem, zawieszenie miało swą podstawę zarówno faktyczną, jak i prawną. Na koniec należy wyjaśnić, że skład rozpoznający tę sprawę nie podziela przeciwnej interpretacji omówionych powyżej przepisów prezentowanej w orzecznictwie, przychylając się do stanowiska zajętego m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 273/14 (publ. CBOSA). Z tych powodów skarżony wyrok prezentujący odmienne stanowisko jawi się jako błędny. Jego uchyleniu towarzyszyło oddalenie skargi z tych samych przyczyn. Wyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia umożliwiło bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi. Zatem, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 P.p.s.a. i sytuacji skarżącego. ----------------------- 7